El pasado martes 22 de abril la Comisión Sectorial de Protección y Seguridad Social, creada por el Gobierno del presidente Orsi, presentó su hoja de ruta para el diálogo social que se propone llevar a cabo en materia de seguridad social. En la mencionada hoja de ruta se establecieron cuatro ejes prioritarios: i) protección a la infancia; ii) Sistema Nacional Integrado de Cuidados; iii) protección a los trabajadores activos; iv) jubilaciones y pensiones. Adicionalmente, el documento presentado por la actual administración establece los plazos para el proceso de diálogo, el cual se lanzará formalmente en julio del presente año. Desde entonces, y hasta el próximo mes de noviembre, se desarrollará una etapa de recopilación de insumos. La siguiente etapa, orientada a la búsqueda de acuerdos, tendrá lugar entre noviembre de 2025 y abril de 2026.
Por Gonzalo Zunino (*)
A diferencia del proceso desarrollado en la administración anterior, liderado por la Comisión de Expertos de Seguridad Social (CESS), creada en la Ley de Urgente Consideración (LUC) del año 2020, donde la agenda de cambios se focalizaba en el sistema previsional, en el proceso actual se plantea una agenda más amplia, adoptando una mirada integral del sistema de protección social del Uruguay.
Esta mirada es relevante, puesto que gran parte de los principales desafíos de protección social que enfrenta el país se concentran en los primeros tres ejes prioritarios mencionados. En reiteradas ocasiones, desde Cinve planteamos que el escenario de infantilización de la pobreza que existe en el país requiere de un mejor balance intergeneracional del sistema de protección social. Es necesario fortalecer las prestaciones directas hacia la infancia y la adolescencia, desarrollando un sistema público de cuidados más potente y generando una mejor cobertura para los riesgos sobre los ingresos durante la etapa activa de los trabajadores.
Sobre este último punto, cabe recordar la gran cantidad de trabajadores que no contaron con una cobertura adecuada durante la emergencia sanitaria del covid-19 (ver: https://suma.org.uy/coronavirus-y-las-vulnerabilidades-de-la-red-de-proteccion-social-en-uruguay/), por ser informales o por tratarse de trabajadores independientes que no gozan de subsidio por desempleo. Cabe señalar que esta mala cobertura de riesgos durante la etapa activa impacta nuevamente sobre niños, niñas y adolescentes, dado que los trabajadores sin cobertura, o con peor calidad de cobertura, ante riesgos durante la etapa activa son personas jóvenes y que en gran proporción tienen hijos de corta edad.
Fortalecer la protección a la infancia y la adolescencia, incrementar la cobertura del Sistema de Cuidados y generar una mejor protección para los trabajadores activos demandará nuevos recursos. Estos esfuerzos deberán abordarse en un escenario donde no existen holguras fiscales. La sostenibilidad temporal de las propuestas que en esta materia surjan del proceso de diálogo, solo podrá ocurrir si la discusión incluye, también, una planificación adecuada en materia de financiamiento. La historia de las políticas públicas está repleta de buenas intenciones plasmadas en papel que luego no terminan de aplicarse por falta de recursos.
Sobre el último eje prioritario establecido para el diálogo social, esto es, sobre las jubilaciones y pensiones, la reforma del año 2023 no terminó de resolver varios de los problemas existentes, quedando en agenda un conjunto relevante de desafíos.
En materia de cobertura pasiva, se destaca como desafío pendiente la existencia de un porcentaje relevante de personas que no alcanzará las condiciones de acceso a un beneficio contributivo (jubilación común). Estimaciones de Cinve señalan que esta situación alcanzará a aproximadamente el 15% de las personas de cada generación. Debido a esto, se requiere de un fortalecimiento del esquema no contributivo de prestaciones, manteniendo un adecuado diseño que no genere desincentivos a la aportación.
En lo que se refiere a la suficiencia de las prestaciones, cabe señalar que, si bien a nivel agregado los indicadores son adecuados, existe todavía una proporción relevante de pasividades por debajo de umbrales satisfactorios de suficiencia, por lo que mejorar estas prestaciones constituye una línea de trabajo atendible.
En materia de sostenibilidad financiera, cabe destacar que, si bien la reciente reforma generó avances, las estimaciones disponibles aún señalan riesgos relevantes. Adicionalmente, la principal válvula de escape para garantizar la sostenibilidad en el régimen actual opera a través del mecanismo de ajuste de los parámetros del Suplemento Solidario, creado en la Ley 20130, que afecta a las jubilaciones más bajas. Es necesario incorporar mecanismos para que los ajustes que fueran necesarios en materia de sostenibilidad no recaigan (mucho menos de forma exclusiva) sobre la franja más baja de las pasividades.
En términos de inequidades, si bien la Ley 20130 también generó algunos avances en materia de unificación parcial de los diferentes regímenes existentes, aún queda un largo camino por recorrer, sobre todo en materia de bonificaciones y de regímenes especiales de contribución.
Un punto final de la agenda pendiente de transformaciones tiene que ver con la necesaria adaptación del sistema a un conjunto de mutaciones estructurales que se vienen observando en el mercado de trabajo y que impactarán sobre la habitual estructura de financiamiento del sistema, debilitando, además, la cobertura actual del mismo.
En síntesis, existe una densa agenda de temas para ser considerados en el diálogo que comienza, teniendo como desafío que gran parte de los problemas identificados en el sistema de protección social potencialmente impliquen la asignación de un mayor nivel de recursos en un contexto fiscal necesariamente acotado. En economía suele decirse que “no hay almuerzos gratis”, por lo que, en caso de avanzarse en la identificación de soluciones, alguien tendrá que pagar por ellas. Atendiendo a esto, se deberá buscar una agenda eficiente, pero al mismo tiempo realista, asumiendo que el gobierno no puede inducir a la sociedad a comprometerse con una trayectoria del gasto público que no está en condiciones de financiar. Si esto ocurriera, habría consecuencias negativas a corto plazo para la gestión macroeconómica, a través de un impacto negativo en el acceso a financiamiento del país, pero adicionalmente el diálogo se transformaría en un conjunto de propuestas que no serían sostenibles en el tiempo.
(*) Director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve)
