El nuevo Régimen de Origen del Mercosur (ROM)

Por: Dr. Pablo Labandera (*)

1. A modo de introducción

La Decisión del Consejo del Mercado Común del Mercosur (“Dec. CMC del Mercosur”) Nº 5/23, oportunamente protocolizada a nivel de la Aladi como “Protocolo Nº 77 del AAP.CE 18”, que instauró un “nuevo ROM” a nivel del bloque regional, sustituyendo a la Dec. CMC del Mercosur Nº 01/09, tomó vigencia plena, hace ya casi un año, el 18 de julio de 2024.

El referido cambio, fue ideado con la aspiración manifiesta de profundizar la integración regional y facilitar el comercio intra-Mercosur, simplificando los procedimientos, otorgando certeza a los trámites aduaneros, minorando los riesgos y, consecuentemente, dispensando mayor seguridad jurídica a los operadores.

En la entrega del presente mes, nos proponemos hacer una breve “puesta a punto” del mismo, señalando las principales modificaciones implantadas.

2. Principales innovaciones que introduce el nuevo ROM

De un examen epidérmico del ROM y su comparación con el “régimen de origen” anterior, pueden señalarse tres categorías o planos de innovación, a saber:

1. Implementación de transformaciones sustanciales.
2. Incorporación de nuevos conceptos a los efectos de la determinación del origen.
3. Misceláneas.

1. Implementación de transformaciones sustanciales

A tales efectos cabe remarcar las siguientes:

1. Se simplifican las reglas de origen eliminando el concepto de “regla general” que primaba hasta el momento, implementando –de manera sustitutiva– “requisitos específicos de origen” (REO). Estos se encuentran definidos en un único “listado” –que abarca todo el universo arancelario– y que se aplica cada vez que se utilizan insumos importados de extrazona en el proceso productivo correspondiente. De este modo, por un lado, se facilita la determinación de origen de los productos, evitando el “desvío de comercio” e impulsando el comercio intrabloque, y; por otro lado, se garantiza que las “nuevas reglas” sean más claras y específicas.
2. Se modifica la “fórmula” para el cálculo de valor de contenido originario y no originario. Así, se abandona el sistema de medición del porcentaje de “valor de contenido regional”, pasando a la medición del “máximo de materiales no originarios” permitido en la producción de un bien (VMNO, que es el valor CIF en la importación de los materiales no originarios utilizados en la elaboración de un bien).
3. De igual modo, se flexibiliza el porcentaje de valor permitido, esto es, el VMNO, se flexibiliza en un 5 %, de tal modo que lo que hasta ahora debía cumplir con un 60 % de “valor de contenido regional”, a partir del nuevo ROM tendrá un exigencia de un 5 % menor, lo cual se traduce en un 55 % de VMNO (ello es así, sin perjuicio de lo dispuesto en la Decisión del CMC Nº 06/23, en la cual se establecen valores máximos de materiales no originarios, expresados en porcentajes, para la aplicación de los “requisitos específicos de origen” que estén identificados con un (*). En tal sentido, Paraguay podrá incluir hasta un 60 % de insumos originarios de terceros países hasta el 31/12/2038, Uruguay hasta un 50 % hasta el 31/12/2032 y Argentina –para sus exportaciones a Uruguay– hasta un 50 % con la fecha límite de 31/12/2032).
4. Se instituye un nuevo “formulario de certificado de origen” en el que, por una parte, se eliminan: el Campo 3 (“Consignatario”), el Campo 5 (“País de destino de los productos”) y el Campo 6 (“Medio de transporte previsto”), y; por otro parte, se adiciona el Campo 11 (Número y fecha DJO), conviviendo durante un año (hasta el 18/7/2025), ambos “formularios”.
5. Se reforman los plazos existentes en cuanto a la “emisión” y a la “validez” de la “prueba de origen”. Así, a partir del nuevo ROM, el certificado de origen podrá emitirse dentro de los 180 días corridos contados a partir de la emisión de la factura comercial respectiva (hasta ahora, el plazo admitido era de 60 días). Por su parte, el “plazo de validez” se duplica, ya que al amparo del “nuevo ROM” será de 12 meses contados a partir de la fecha de emisión del respectivo certificado.
6. Se produce un cambio sustancial en cuanto a la utilización de los “términos” con que se formaliza la “calificación del origen” de las mercancías, y en su mérito, de la forma de comunicar las reglas de origen en el certificado de origen. De ahora en más, las reglas de origen a invocar serán las siguientes:

1. Productos totalmente elaborados u obtenidos en el territorio de uno o más Estados Partes (en tal sentido, se incluye un listado de los productos primarios alcanzados conceptualmente por dicha categoría);
2. productos totalmente elaborados u obtenidos en el territorio de uno o más Estados Parte exclusivamente a partir de productos originarios; y
3. productos en cuya elaboración se utilicen materiales no originarios de los Estados Parte, siempre que los referidos productos hayan cumplido con el “proceso suficiente para conferir origen”. En este aspecto es donde resultan relevantes los “requisitos específicos de origen” (REO), los que se incluyen en el “Apéndice II”. En relación a este aspecto, cabe recordar una cuestión operativa pero que posee consecuencias prácticas relevantes: los REO están establecidos para las mercaderías clasificadas con la NCM 2017 (la VI Enmienda del Sistema Armonizado), por lo cual habrá que realizar un “doble ajuste” en la declaración respectiva, por un lado, en el “Campo 6” del certificado deberá mencionarse la NCM 2017, pero al mismo tiempo, por otro lado, en el “Campo Observaciones” deberá mencionarse a la NCM 2022, esto es, la actualmente vigente.

7. Se introduce la oportunidad de rectificar “errores” en el certificado de origen, sin mencionar a los “errores formales”, y alejándose del sistema anterior que era de una gran indeterminación en relación a la eventual fijación de un criterio de calificación del origen. Ahora, de manera explícita, se hace prevalecer un principio general de derecho, como lo es el de “verdad material”, y de ese modo, los productores/exportadores cuentan con mayores garantías en lo que refiere a su relacionamiento con la Administración Aduanera.
8. Otra modificación relevante es la incorporación del concepto de “prueba de origen”, mediante la posibilidad –de ahora en más, y bajo determinadas condiciones– de “autocertificar” el origen. En línea con lo que ha sido el desarrollo de la certificación del origen en los denominados “acuerdos comerciales de última generación”, se habilita la utilización –de manera alternativa– o bien, de un certificado de origen, o bien, de una “declaración de origen del exportador”, a elección del Estado Parte exportador (a dichos efectos se estatuye un término de seis meses para la presentación de un “programa de autocertificación” con la finalidad de que el resto de los Estados Partes, puedan amoldar sus sistemas operativos y jurídicos a la recepción de dichos certificados. Este aspecto parece, a priori, un paso atrás en la seguridad jurídica que brinda el sistema actual de certificación a través de una entidad delegada, especializada, y –sobre todo– con una reputación, salvo deshonrosas excepciones que no involucran a nuestro país, intachable.
9. Revisión de los plazos y procedimientos en materia de verificación y control de origen. El “nuevo ROM” incorpora una revisión general de los procedimientos a recorrer ante una “consulta de origen” y su ulterior derivación en una investigación (o no). Mientras que el término máximo para el “procedimiento de verificación” será de 12 meses, la eventual investigación que se sustancie, podrá llegar a los tres años, y eventualmente –si se confirma que corresponderá la “descalificación del origen”– la misma se podrá extender hasta dos años más. 

2. Incorporación de nuevos conceptos a los efectos de la determinación del origen

A los fines de la determinación del origen, se integran los siguientes conceptos, disposición que se propone otorgar mayor seguridad jurídica a los operadores intervinientes. Veamos.

1. “Materiales intermedios”

Los “materiales intermedios”. Lo que establece la nueva normativa es que el productor respectivo podrá considerar como “material intermedio originario” a cualquier material producido en su país, utilizado –por consiguiente– en la producción del bien, “siempre que este material intermedio califique como originario de acuerdo con el ROM”, y a tales efectos, “dicho material será considerado 100 % originario una vez incorporado al producto”. 

2. “Juegos o surtidos”

En el “nuevo ROM”, se regulan los “juegos o surtidos”, en el contexto de la determinación del origen de los bienes comercializados dentro del bloque. Así, como recuerda el artículo 14 del ROM, para que un “juego o surtido” se considere “originario del Mercosur”, es necesario que todos sus componentes sean originarios de los Estados Parte, pero, si un “juego o surtido” contiene materiales no originarios, el conjunto aún podrá ser considerado como originario, siempre que el valor CIF de esos materiales no supere el 15 % del valor FOB del “juego o surtido”. 

3. “Envases”

El ROM introduce normas sobre el tratamiento de los “envases” utilizados en la fabricación de productos para determinar el origen y el valor agregado. A tales efectos, la regulación establece “requisitos específicos” para que los “envases” sean considerados dentro del proceso de origen de los bienes fabricados dentro del Mercosur. En tal sentido, si el “envase” es “específico” o está intrínsecamente vinculado al proceso de transformación del producto, esto es, forma parte del diseño o funcionalidad del bien final, el mismo se considerará como un componente del producto y, por tanto, se incluirá en el cálculo del valor de los materiales no originarios.

4. “Materiales indirectos”

En el contexto del ROM, se entiende por “materiales indirectos” a aquellos insumos o materias primas que, aunque son necesarios para el proceso productivo, no se integran de manera directa o determinante en el producto final (verbigracia: combustible y energía; herramientas, matrices y moldes; guantes, anteojos, calzado, ropa; catalizadores y solventes, etc.). Los “materiales indirectos”, tal y como reza el artículo 16 del ROM, “no se toman en cuenta para establecer si el producto es originario”, y ello es así por el hecho de que su aporte, tanto en cantidad como en valor, es considerado marginal respecto al producto final, de modo que no afecta la esencia ni la calificación de origen preferencial del producto. 

5. “Materiales fungibles”

Los “materiales fungibles”, esto es, aquellos “que no es posible diferenciarles por simple examen visual”, si son producidos o transformados en el territorio de uno o más Estados Parte del Mercosur, se les considera “originarios”, y a tales efectos, el artículo 17 del ROM establece con claridad cuáles son los requisitos debidos para determinar si un producto –en el cual se han utilizado para su fabricación “materiales fungibles” originarios y no originarios– es “originario”.

3. Miscelánea 
   1. Expedición directa

El artículo 18 del ROM hace pervivir el concepto de “expedición directa” que se manejaba en el régimen anterior, pero, para que los productos originarios se beneficien de los tratamientos preferenciales, en algunos casos (productos transportados, con o sin transbordo o almacenamiento, únicamente a través de uno o más Estados Parte; o productos transportados a través de uno o más países que no sean parte del Mercosur, etc.), establece la obligatoriedad de que se cumplan determinados requisitos y controles).

2. Acumulación intra-Mercosur

El artículo 11 del ROM establece que los materiales originarios de cualquier Estado Parte del Mercosur, que se incorporen a un producto fabricado en otro Estado Parte del acuerdo, se consideran “originarios” de dicho Estado Parte. Y en igual medida –siempre que se cumpla con determinados requisitos que se listan en la disposición prenombrada– también se consideran “originarios”, y por consiguiente están habilitados para cumplir con la “acumulación de origen” los productos originarios de Bolivia, Perú, Comunidad Andina y Colombia.

(*) Especialista en Comercio Internacional y Derecho Aduanero.

plabandera@dlc.com.uy