Dr. Jorge Chediak, director nacional contra el Lavado de Activos
Algunas de las modificaciones que la ley de urgencia introduce en temas económicos han generado grandes controversias por el supuesto riesgo de que el lavado de activos aumente en el país. No obstante, de acuerdo con el director de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (Senaclaft), las medidas son necesarias y responden a diversas complejidades que detalló en diálogo con CRÓNICAS. “No se trata de bajar el nivel de controles”, aseguró, y añadió que los cambios en la inclusión financiera facilitarán una cantidad de operaciones.
Por Magdalena Raffo | @MaleRaffo
A fin de prevenir el lavado de activos, la Ley de Rendición de Cuentas del año 2016 incorporó a agentes del sector no financiero como inmobiliarias, casinos, escribanos, rematadores, constructoras, entre otros, al elenco de sujetos obligados a reportar operaciones sospechosas.
Más tarde, en diciembre de 2017, fue aprobada la Ley Integral contra el Lavado de Activos, que incluyó nuevos sujetos obligados. Entre ellos se encuentran los contadores, abogados, usuarios de zonas francas y organizaciones sin fines de lucro –fundaciones, instituciones religiosas, clubes de fútbol, etcétera-.
Esto significó el reclamo inmediato por parte de algunos de esos colectivos profesionales, por entender que era demasiada la carga que debían asumir al tener que enfrentarse a los complejos procesos de análisis de riesgo en cada operación.
Con el objetivo de atender esa queja que siguió siendo recurrente en los últimos años y así facilitar el cumplimiento de la normativa, en el proyecto de ley de urgente consideración que se está estudiando en el ámbito parlamentario, se introdujo una “pequeña modificación” a la ley antilavado, en palabras de Chediak.
De esta manera, para las operaciones realizadas a través de entidades bancarias o financieras, la iniciativa dispone que el sujeto obligado deberá aplicar la debida diligencia simplificada, es decir, el nivel de control más bajo de los tres que establece la ley vigente. Además de aquella, existe la diligencia normal y la intensiva.
Esta reforma despertó fuertes críticas públicas por parte de expertos en la materia, además del propio antecesor de Chediak, Daniel Espinosa. Una de las advertencias que hicieron fue que, de aprobarse el artículo en cuestión, se correrá el riesgo de que aumente el lavado de activos en el país.
Al mismo tiempo, los cambios referidos a la inclusión financiera fueron rechazados por especialistas y la oposición, en el entendido de que traerán aparejados peligros de que haya un incremento del mismo delito.
Sin embargo, el flamante secretario antilavado defendió ambas resoluciones.
El también expresidente de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) recibió la designación al nuevo cargo “con alegría y esperanza”. Debido a la veda constitucional para seguir en la actividad judicial tuvo que pasar a retiro, lo que se materializó durante seis meses que no disfrutó por no sentirse “útil ni cómodo”.
Si bien no había considerado la posibilidad de dirigir la Senaclaft, no dudó en aceptar cuando el secretario de la Presidencia, Álvaro Delgado, le hizo el ofrecimiento. De esa forma espera colaborar desde un lugar “tan importante” en las tareas que la administración actual tiene por delante.
-¿Cómo se encuentra el país en materia de combate al lavado de activos?
-Estamos muy bien. Hemos ido evolucionando la normativa, básicamente, desde el 2010 a la fecha. La Ley Integral de Lavado de Activos, así como el decreto reglamentario, son recientes. Esto nos llevó a una evaluación financiera por parte del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional) y Gafilat (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica).
Por el cumplimiento de 39 de las 40 recomendaciones del GAFI –porque hay una que no aplica-, quedamos satisfactorios. Donde no salimos tan bien fue en la eficacia del aterrizaje concreto de esa legislación. En eso tenemos que seguir trabajando en los próximos cinco años.
-¿De qué maneras se debe seguir trabajando en esa línea?
-Tenemos que fortalecer la efectivización concreta de los controles. La función principal de la Senaclaft es educativa en relación a los sujetos obligados –que son más de 12.000-, es decir, de sensibilización de la necesidad de realizar los controles. Además de ser pedagógica, es preventiva.
Debemos trabajar para facilitarles a esos miles de sujetos obligados la realización del análisis de riesgo, que es la piedra angular sobre la que se basa toda la estructura de lucha contra el lavado de activos. El trabajo lo realizan ellos, nosotros simplemente supervisamos cómo lo hacen en el sector no financiero –en el rubro financiero lo hace la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay (BCU)-.
En base a ese análisis con indicadores que la normativa establece, es que el sujeto obligado debe hacer, respecto al cliente y a la operación concreta, estas cosas tan raras que se llaman la debida diligencia simplificada, la normal y la intensiva. Como no es igual la posibilidad de cumplimiento de una gran empresa o de un casino que de un escribano que trabaja en el interior del país y que realiza un número acotado de operaciones, estamos tratando de mejorar las guías de cumplimiento.
Por ello hemos hecho formularios nuevos, más detallados, por cada sector de actividad, que van guiando para hacer cada una de las tres debidas diligencias y ayudan a que el cumplimiento sea más fácil. A su vez, en algunos sectores muy complejos, como usuarios de zonas francas y organizaciones sin fines de lucro, también se harán por subsectores.
Por otra parte, el compromiso de la Senaclaft es que cuando realicemos las inspecciones presenciales para controlar que esta debida diligencia haya sido bien hecha en base a un buen análisis de riesgo, lo que vamos a exigir es lo que está en esos formularios.
-Justamente, sobre la debida diligencia de algunos sujetos obligados, se generó una polémica importante en torno al artículo de ley de urgencia que modifica la ley antilavado, en el entendido de que podría significar un incremento del lavado de activos. ¿Cuál es la justificación para ese cambio?
-Hemos leído con atención varias observaciones de expertos tributaristas, de colegas que incluso me han precedido en este cargo, alertando sobre determinados riesgos que podría correr el país con esta pequeña flexibilización en las condiciones en las cuales se realizan los controles.
Yo creo que depende muchísimo de cómo se lea esta modificación. Según nuestro observatorio estratégico, no se deroga esa piedra fundamental que es el análisis de riesgo que cada sujeto obligado debe hacer.
Lo que dice el artículo es que cuando el pago en una operación concreta se realiza a través de una institución bancaria sometida a contralor del BCU, allí se justifican las medidas de diligencia simplificada, que son las más fáciles de cumplir.
-¿No se incumplen las obligaciones internacionales en ese sentido?
-Nosotros creemos que no, que esto simplemente establece una suerte de presunción de bajo riesgo cuando la operación se realiza con medios de pago de instituciones financieras. Pero no exime –está puesto a texto expreso en la reglamentación- del análisis de riesgo que cada sujeto obligado debe hacer en relación a sus clientes. Si se aprueba este artículo va a seguir existiendo esa obligación.
Todos los otros indicadores de la necesidad de realizar una debida diligencia intensificada permanecen. Por ejemplo, que se trate de personas no residentes, que el dinero provenga de jurisdicciones de baja tributación u observadas por los organismos internacionales, que la operación sea extremadamente compleja, que las fuentes del dinero sean varias –por lo cual puede haber riesgo de fragmentación-. Eso neutralizará el indicio de bajo riesgo que lleva esta modificación implícita.
-¿A qué atribuye entonces tantas advertencias con respecto a este tema? ¿Se interpretó de manera equivocada?
-Hay diferencias en la interpretación dado que la normativa es muy compleja y admite diversas lecturas. Lo dijo el presidente del BCU (Diego Labat) cuando comparecimos en la comisión de la Cámara de Senadores que está analizando la ley de urgente consideración: si fuera necesario, se podría hacer algún tipo de redacción alternativa que aclarara más aún lo que estamos diciendo.
Esta pequeña modificación va asociada a bajar los niveles de ansiedad de los sujetos obligados ante la posibilidad de estar incumpliendo una normativa que es muy compleja.
-¿Cuáles son las complejidades?
-Es fácil decir que hay que hacer análisis de riesgo, pero en la práctica conlleva muchas complicaciones, dudas, y a veces costos de tiempo personal y de dinero, ya que se vuelve muy complejo el cumplimiento de la debida diligencia y muchos sujetos obligados lo tercerizan y pagan por ese servicio.
Esto es una sintonía fina dentro de un sistema muy complejo que se mantiene, porque Uruguay está firmemente comprometido en la lucha contra el lavado de activos y también contra el financiamiento del terrorismo. A este último no le damos la importancia que tiene porque hoy no es un tema que el país sufra, pero debemos tratar de hacer lo mejor posible en los dos aspectos. Uruguay no tiene la intención de exponerse a una evaluación más negativa; por el contrario, estamos tratando de subsanar las omisiones que se nos han señalado.
-Entiendo que con esta medida se busca contemplar el reclamo que vienen haciendo algunos colectivos profesionales desde hace unos años.
-Es para facilitar el cumplimiento que en muchos casos es muy gravoso. No se trata de bajar el nivel de controles sino de facilitar la realización de la debida diligencia por parte de los sujetos obligados, añadiendo esta presunción simple que debe ser integrada en el análisis de riesgo. Entonces, como ya ha habido un control importante por la matriz de análisis de riesgo que tienen las instituciones financieras, cuando se ha venido canalizando por allí el dinero, hay un indicio de menor riesgo de la operación.
“La inclusión financiera complica muchas operaciones lícitas”
-Otra modificación planteada en el proyecto de ley de urgencia que puede tener incidencia en su secretaría es la posibilidad de utilizar dinero en efectivo para cualquier transacción de hasta 100.000 dólares. Esto, que cambia el curso de la inclusión financiera promovida por los gobiernos anteriores, ¿no favorecería el lavado de activos?
-Se dice que eso podría conllevar un aumento del riesgo de lavado de activos en Uruguay. Sin embargo, para establecer el límite se tuvo en consideración que la mayor parte de las operaciones que pueden tener un riesgo medio o alto de lavado, por ejemplo, en lo que respecta a construcción o venta de inmuebles, superan ese umbral de 100.000 dólares.
A su vez, así como es una presunción de bajo riesgo que el dinero venga a través del sistema bancario, sigue siendo un indicio de riesgo de la operación que se utilice dinero en efectivo.
Creo que iba a ser complicado pasar a una liberalización total de la utilización de efectivo (tal como figuraba en el borrador inicial del proyecto de ley). Lo prudente era establecer un límite razonable, que va a facilitar una cantidad de operaciones.
-¿Cuál es el principal argumento de esta reforma?
-La complejidad que ha significado en muchos casos la inclusión financiera, que también tiene costos asociados. Entonces, en vez de ser preceptiva, cada uno utilizará o no, según su conveniencia, el dinero en efectivo hasta el límite; correrá o no el riesgo de ser rapiñado o hurtado por tener cantidades importantes de dinero arriba.
-¿En qué casos la inclusión financiera ha significado complejidad?
-Complica muchas operaciones, eso es lo que nos han señalado; operaciones lícitas, que se facilitan con la utilización de efectivo. Eso depende de cada uno. Yo me he ido enterando de las diversas y complicadas operaciones que se realizan en algunas actividades de zonas francas, vinculadas a los servicios de construcción de viviendas, a la obra pública. Hay una cantidad de operaciones cuya complejidad recién estoy entendiendo.
-A pesar de eso, ¿considera que la Ley de Inclusión Financiera aprobada por el Frente Amplio iba en la línea correcta?
-Yo creo que sí. De hecho aquí no se deroga la ley, sino que se hacen algunas modificaciones.
