El miércoles pasado, economistas del estudio CPA Ferrere realizaron un debate sobre competencia portuaria enfocada al rubro de contenedores, que contó con la presencia del ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi. El economista Gabriel Oddone planteó el dilema central que, a su criterio, presenta el puerto de Montevideo. Explicó que si se prioriza la competencia intraportuaria, sin un tamaño suficiente como para trabajar dos terminales idénticas, existe riesgo de perder eficiencia productiva y, por tanto, presionar al alza las tarifas, ya que los costos operativos serían mayores.
Por Federica Chiarino | @FedeChiarino
Según explicó el economista Oddone, el puerto de Montevideo podría caer en un dilema entre competencia intraportuaria (aquella que se realiza dentro del recinto del puerto) e interportuaria (competencia entre puertos).
No existe una única y certera respuesta para resolver este dilema, pero sí existen varios mecanismos alternativos para minimizar los costos y beneficios de tomar un camino o el otro. Para presentar estas alternativas, Oddone hizo referencia al concepto de Escala Mínima Eficiente (EME).
El negocio portuario es intensivo en activos fijos, lo que promueve la existencia de economías de escala. La EME es la cantidad de movimientos a partir de la cual se aprovechan plenamente las economías de escala. Es un concepto clave para la actividad portuaria y existen formas de estimarlo. Permite definir el tamaño de las terminales y, por tanto, el número de terminales en un recinto portuario.
Según Oddone, «la competencia intraportuaria previene el uso o abuso de posiciones dominantes y evita rentas monopólicas». Además, añadió que «la existencia de otra terminal de igual tamaño solamente tiene sentido cuando se alcanza la posibilidad de tener dos veces la EME. Antes de que exista esa escala, podríamos ingresar en un dilema en términos de eficiencia significativa o eficiencia productiva».
Otro concepto fundamental para comprender este dilema es el de la escala preferida. Este refiere al tamaño que los privados determinan para sus terminales, tomando en cuenta un conjunto de factores. El primero de ellos es la EME. Para que haya una escala determinada en un sector de actividad, que haya sido definida por el sector privado, debe existir una EME. También influyen otros factores como la naturaleza, las condiciones, los términos contractuales establecidos entre la actividad portuaria y los concesionarios.
Según datos de un estudio presentado por Ferrere, la evidencia empírica sugiere que, sobre una escala de 423 puertos, entre el año 1998 y el 2007, en el mundo, los puertos operados con una sola terminal han crecido. A su vez, el predominio de puertos con una sola terminal es mayor. En aquellos que constan de más de dos terminales, el número se ha ido reduciendo en relación al año 98. Según estas cifras, la escala preferida aumentó. Esto puede deberse a que los cambios tecnológicos han permitido gestionar de forma más eficiente terminales grandes.
Pero cuando se trata de resolver el dilema entre competencia intraportuaria e interportuaria, no solamente la EME o la escala preferida son factores influyentes. Hay otro conjunto de factores que tienen que ver con elementos tomados en cuenta para defender la competitividad a nivel portuario. En la competencia interportuaria: tarifas portuarias, destino final en tierra, frecuencia de servicios y eficiencia del puerto, instalaciones portuarias y destino de los servicios, ubicación del puerto, especialización en un tipo de carga y posibilidad de expandirse.
Cuando se habla de competencia dentro del recinto portuario, hay otros elementos en los que la integración de los agentes se está jugando el negocio: modelo de gestión, tamaño y economías de escala, acuerdos de arrendamiento y concesión, integración vertical, posibilidad de expandirse.
A nivel local
El puerto de Montevideo integra redes comerciales secundarias, dada su ubicación geográfica y tamaño. Maneja volúmenes comparativamente pequeños y sus servicios domésticos son marginales en el comercio global. Se caracteriza por ser un puerto de tamaño medio, ubicado en el puesto número 17 en América Latina, con un volumen de operaciones considerable respecto al tamaño de su economía.
Comparado con los puertos principales de sus países vecinos, el de Montevideo ha crecido de forma significativa. El movimiento del puerto de Montevideo creció por cuatro, y hoy el 75% de lo exportado se realiza en contenedores. A su vez, más de la mitad de la actividad del puerto está asociada a actividades de Tránsito y Trasbordo. Esto le confiere al puerto de Montevideo un polo estratégico a nivel regional.
Para resolver la disyuntiva entre competitividad intra e interportuaria, Oddone planteó algunas preguntas o reflexiones que las autoridades deberían considerar. La primera: ¿Es el tamaño del mercado mayor a dos veces la EME? En el caso de que sea así, la respuesta sería bajar la barrera de entrada y evitar colusiones entre agentes. En el caso de que sea no, habría que preguntarse si es posible reducir la EME a través de inversiones. Si esto fuese posible, habría que invertir en activos (infraestructura y superestructura) y licitarlos a competidores.
Pero si no fuera posible reducir la EME a través de inversiones, cabría preguntarse: ¿Es la competencia interportuaria suficiente para prevenir rentas monopólicas? Si la respuesta fuese sí, entonces no sería necesario regular. Pero si respuesta fuera no, habría que analizar si existe la posibilidad de adjudicar la prestación de servicios a privados por períodos cortos de tiempo. Si así fuera, habría que adjudicar la prestación de servicios (por períodos cortos de tiempo) a privados que ofrezcan la menor tarifa. En cambio, si esto no fuera posible, habría que regular al prestador de servicios.
Oddone planteó tres caminos posibles para la regulación. El primero consiste en una terminal fuertemente regulada, con precios máximos, volumen mínimo y benchmark de performance. El segundo camino es tener dos terminales simétricas. Esto implicaría regulación simétrica para fomentar competencia y foco en escala y costos medios. El tercer camino consiste en tener dos operadores asimétricos, lo que implicaría períodos cortos de tiempo, proceso competitivo de licitación y una regulación asimétrica.
La incertidumbre afecta posibles inversiones. Invertir en infraestructura permitiría bajar los costos medios, mejorando la competitividad. Sin embargo, si la cantidad de operaciones no es suficiente, los costos podrían resultar mayores. Por eso, un marco estratégico es clave para favorecer inversiones y mitigar riesgos.
La agenda
Sobre el final de su exposición, Oddone planteó, como sugerencia, una agenda para las autoridades vinculadas con el puerto de Montevideo, para el futuro. El primer paso sería estudiar de manera rigurosa si los mercados de Tránsito y Trasbordo y de Exportaciones/Importaciones pueden ser considerados mercados distintos.
En segundo lugar, habría que determinar la EME para las terminales en el Puerto de Montevideo y aproximar una dimensión de la escala preferida para los operadores. Luego de esto se deberían estimar los efectos sobre la eficiencia asociados a la competencia intra-portuaria en el mercado de Tránsito y Trasbordo.
El último paso sería evaluar medidas para introducir competencia intraportuaria en el mercado de Exportaciones/Importaciones, minimizando los efectos distorsivos.
Rossi: «Eventualmente, podría concretarse una terminal de celulosa en el puerto de Montevideo»
Sobre el final del debate presentado por CPA Ferrere, el ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, compartió algunas consideraciones sobre el puerto de Montevideo. Señaló que la Ley de Puertos promueve la construcción de terminales especializadas de pasajeros, de contenedores, de granos, entre otras cosas. En esta línea, anunció que «eventualmente, podría concretarse una terminal de celulosa en el puerto de Montevideo, que también tendrá carácter especial», a raíz de la instalación de la segunda planta de UPM.
El ministro no descartó la posibilidad de otras iniciativas de terminales especiales para el puerto de Montevideo, así como zonas privadas y públicas que puedan promover múltiples actividades y distingas cargas. «Porque, de alguna manera, esos son los requerimientos que tiene el país», dijo.
La Administración Nacional de Puertos podrá, en función de la iniciativa de los particulares, considerar las propuestas y conceder espacios para construcciones. Según Rossi, el Ministerio tiene una actitud positiva frente a los proyectos de inversión, que permitan seguir avanzando en cuanto a la disponibilidad de infraestructuras al servicio de la actividad privada.
El ministro reconoció que el óptimo del resultado de la rentabilidad de la Administración Nacional de Puertos no necesariamente coincide con los óptimos que se proponen alcanzar los distintos operadores privados que desarrollan su actividad, tanto a través de concesiones, como a través de permisos y autorización de muelles públicos. «Nuestra responsabilidad es atender la optimización de esa cifra general y, de alguna manera, no puedo jactarme de lograrlo, pero las tendencias de crecimiento indican que estamos en el buen camino en la defensa de esa optimización», expresó Rossi.
Finalmente, el ministro anunció que el 2018 será el año de discusión y aprobación del nuevo Plan Maestro del puerto de Montevideo, cuestión que ya ha sido compartida con la Administración Nacional de Puertos.
