La reforma tributaria del 2007: a diez años del inicio de la principal política económica de la izquierda

Diez años después de que entrara en vigencia la reforma tributaria del 2007, el gobierno, los trabajadores y empresarios estiman que su espíritu e implementación inicial fue, en términos generales, positiva, aunque presentan críticas. Danilo Astori, el principal partícipe de la reforma y la política económica en este tiempo, aseguró que como toda política pública, continúa en estudio hacerle modificaciones, y adelantó que se verá cómo eliminar algunos impuestos.

Por Adolfo Umpiérrez | @AdolfoUmpiérrez

El 2 de julio de 2007 fue un lunes. Ese día no solo partió al medio un año, sino que además plantó un hito en la historia de los gobiernos de izquierda en Uruguay. Tabaré Vázquez se asomaba a la mitad de su primer período al frente de la República y ponía en marcha el aspecto más importante de la política económica de su mandato y de los gobiernos que lo sucederían. La reforma tributaria que entró en vigencia aquel día fue acompañada de un lema que ningún integrante de los sucesivos gobiernos del Frente Amplio se ha atrevido a negar: “Que paguen más, los que tienen más”.

Así se quitó el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) que para entonces era universal, y se reformuló en uno con una escala progresional basado en el argumento que todos repetían por aquellos días. Los que tenían más, debían pagar más.

Al igual que hoy, hace diez años el ministro de Economía era Danilo Astori. Un mes después de entrada en vigencia la reforma que trajo incorporado el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), Astori dijo “son días muy importantes, porque la gente está recibiendo su recibo de sueldo, de pasividad, y está comprobando que lo que veníamos diciendo es verdad. A la inmensa mayoría de la gente esta reforma no le impacta negativamente, y a una minoría le pide un esfuerzo sumamente razonable”. Hoy, casi como un mantra, Astori –avalado por los números– sostiene que el 80% de los trabajadores no pagan IRPF –porque no alcanzan un mínimo de ingresos para estar comprendidos, o bien porque las deducciones contrarrestan el impuesto–, y que la mayor carga impositiva en los trabajadores se encuentra concentrada en los dos últimos deciles de mayores ingresos. Entonces cumple con ese mantra: los que tienen más, pagan más.

Evaluación positiva

La evaluación que hace el ministro de Economía hoy, una década más tarde, “es muy positiva”. Según dijo a CRÓNICAS, más allá de los puntos a mejorar, “a la luz de los tres grandes objetivos que se persiguieron [equidad, eficiencia e incentivo a la inversión productiva], el cambio ha sido muy bueno”.

En estos años, “Uruguay ha tenido un avance muy importante no solo por la instauración del IRPF, que ubica en el ingreso como el indicador principal de la capacidad contributiva de la población, sino que, esta decisión se inscribe en el marco de dar más peso a los llamados impuestos directos que a los impuestos indirectos”. Con la entrada en vigencia de la reforma, el IVA bajó de 23% a 22%, un descenso que fue casi imperceptible para la población. En esta línea estuvo, entre otras, la decisión del gobierno de, a la vez de aumentar la carga del IRPF en la ley de presupuesto del 2016, reducir el IVA para las compras con débito. “Nosotros consideramos que los (impuestos) directos son los más aptos para tomar la capacidad contributiva de la población”, agregó.

“En materia de eficiencia el gobierno entendió, cuando hicimos la reforma, que Uruguay necesitaba eliminar unos cuantos de los impuestos, siempre en línea con el objetivo de la equidad, y lo hicimos. Hubo una importante cantidad de tributos nacionales que dejaron de existir y esto tiene que ver con la eficacia de la administración tributaria”, explicó. En total, Uruguay eliminó para entonces 14 impuestos de baja recaudación, entre ellos el Cofis, que tuvo como resultado la reducción de los impuestos al consumo.

Apoyo a la inversión

En referencia al estímulo a la inversión, “el instrumento tributario tiene una potencia importante para lograr resultados positivos en la materia. En estos años ha quedado demostrado que el sistema tributario nuevo que empezamos a instaurar ha sido acompañado en un aumento notable de la inversión productiva. Hoy Uruguay tiene una tasa de inversión muy superior a la histórica y junto a esto ha mejorado la atracción de la inversión desde el exterior”.

Según datos de Uruguay XXI, en este último período de expansión económica con crecimientos del 5% promedio anual del PIB “se ha caracterizado por un notorio incremento de la tasa de inversión de la economía. Mientras que en 1998 la Formación Bruta de Capital Fijo era el 16% del PIB, en 2015 fue de 20%. Esta transformación se explica fundamentalmente por la mayor inversión del sector privado, muy impulsada por la entrada de Inversión Extranjera Directa. De hecho, mientras en 1998 la IED como porcentaje de la inversión privada era 5%, esta cifra se ubica hoy en casi el 20%”.

Desde el gobierno se adjudica a la reducción del impuesto a la renta empresarial del 30% al 25% que contiene el aditamento del gravamen a las utilidades distribuidas, los resultados positivos. “Me parece que está ubicado en un nivel adecuado para los objetivos que nos interesa promover, como los de actividad, producción, inversión, cuidado del medio ambiente, y generación de trabajo”, sostuvo Astori.

La reforma vino acompañada de un aumento considerable en la recaudación. Según datos aportados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a CRÓNICAS, entre 2008 y 2016, la recaudación de la DGI aumentó en 34% en términos reales. “También el PIB creció en esa proporción, lo que explica que la recaudación medida como porcentaje del PIB se haya mantenido estable en torno a un 19%”, detalló Astori. A su vez, el ministro sostuvo que durante 2017 el aumento en la recaudación viene siendo significativo dada la reforma que incluyó la última ley de presupuesto, que obligó al gobierno a hacer un ajuste fiscal por el nivel del déficit fiscal existente, que actualmente se ubica en 3,4% del PIB.

“El tema del sistema tributario es un tema permanente, como lo es una política pública de contenido relevante para el país. Las reformas no son eternas, tienen objetivos, rumbos y condiciones que hay que seguir mejorándolas paso a paso”, agregó. A su vez Astori agregó que el gobierno estudiará, en su momento, la eliminación de impuestos, incluso algunos que se están estudiando crear en la próxima Rendición de Cuentas. “No estoy anunciando eliminaciones de impuestos que todavía no existen, pero va a haber impuestos para eliminar, así como habrá ajustes a los que existen”, aseguró.

Los trabajadores

La economista Alejandra Pico, del Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT, evaluó la reforma de manera positiva. “Si comparamos la reforma con lo que era el antiguo sistema tributario, tiene muchos avances. Primero que nada porque se tributan todos los ingresos, no solo los salariales”, dijo y destacó el carácter progresional de la implementación del IRPF.

“Estamos de acuerdo con lo anterior y con los cambios que se fueron dando, por ejemplo, con la posibilidad de tributar por hogar, algunas modificaciones que fueron apareciendo, como las del mínimo no imponible. Aunque también hay críticas, no a la reforma sino a aspectos en los que se debería estar avanzando”, sostuvo Pico. La economista perteneciente al PIT-CNT se refiere, con esto, a los cambios que se dieron en 2016 y que entró en vigencia en enero de 2017, que desde la gremial de trabajadores generó el rechazo, sobre todo, hacia la poca carga adicional que se le había impuesto a las rentas empresariales.

Además, los ajustes que comenzaron a regir para el ejercicio 2017 contienen aspectos que a criterio de la central sindical “van en contra el espíritu de la reforma”, sobre todo el peso de los descuentos, que anteriormente también tenían carácter progresional y fueron ajustados por una tasa plana. “Estamos de acuerdo en términos de avances. Valoramos la disminución de la evasión y pensamos que se debe seguir profundizando en aumentar la carga al capital, disminuir las exoneraciones y disminuir los tributos indirectos como el IVA”, concluyó.

Los empresarios

Desde la mirada de los empresarios, la percepción es similar, aunque basada en otros aspectos. Según dijo a CRÓNICAS el presidente de la Cámara de Industrias, Washington Corallo, la reforma era necesaria y tuvo en principio un diseño “razonablemente implementado” con asesoramiento de diferentes técnicos para llevar adelante el proyecto, además de la consulta pública que se realizó antes de darle sanción definitiva.

“La reforma era necesaria y las empresas, entre los cambios más relevantes que encontramos se destaca la eliminación del Cofis y la reducción de las tasas de IVA. A su vez, si bien se mantuvieron los niveles de imposición directa, se pasó a premiar la reinversión de utilidades”, detalló.

Para la industria, en particular, esta reforma tuvo consecuencias que la CIU considera negativas como la restauración de los aportes patronales a la seguridad social, “que venimos pidiendo que se bajen o que se eliminen, porque es un impuesto al trabajo que tiende a reducir los niveles de empleo, que no ayuda a la competitividad ni a la sostenibilidad de las empresas y habría que rebatirlo o sustituirlo por otro que no afecte al trabajo”, agregó.

Corallo también valoró la ley de inversiones que acompañó la reforma que tuvo el sistema tributario hace diez años. “Es una herramienta importante para atraer inversiones y empleo de calidad, pero esto debe ir acompañado por políticas de productividad y apoyo a las empresas que se instalan, sobre todo a las pequeñas y medianas, que son las que a veces no acceden a los beneficios”, sostuvo.

El presidente de la gremial empresarial considera que en los años que lleva la reforma vigente, se ha tendido a poner parches a la ley “que agregaron cambios malos”, como el régimen de dividendos fictos que fue instaurado a fin de año y “es muy complicado de aplicar y la forma de cálculo no está alineado a los principios de equidad que se fundaron en 2007”.

Aún así, desde la CIU sostienen que las bases del sistema no deberían modificarse, “pero es razonables pensar en un enfoque de más largo plazo. En este sentido tendríamos que pensar que las tasas de imposición a la renta empresarial que en el mundo están bajando para poder competir con las inversiones, Uruguay debería pensar por ahí porque no podemos quedar ajenos al mundo”. Además, Corallo se refirió al impuesto al patrimonio: “Entendemos que es un impuesto a los activos y dadas las importantes restricciones para deducir pasivos y a que la tasa es elevada, implica una doble e importante imposición a las ganancias empresariales, esto hace que las empresas a la hora de reinvertir se contengan”, concluyó.

Desde adentro

El subsecretario de Economía, Pablo Ferreri, a su vez, coincidió con Astori en que la reforma tributaria fue un cambio que tuvo un enfoque sistémico que no solo se atendió a lo que tenía que ver a un aspecto puntual de un impuesto u otro, sino que tuvo en cuenta a todo el sistema tributario. “Se eliminaron 14 impuestos, se buscaron objetivos de eficiencia, equidad y de promoción de inversiones productivas en nuestro país y en esos objetivos hemos sido exitosos”, dijo.

A su vez, destacó que los números de Inversión Extranjera Directa y de inversión en general “han mejorado muchísimo quedando muy por encima del promedio histórico de inversiones en Uruguay, así que creemos que este cambio ha sido una de las tantas reformas estructurales llevadas adelante en los últimos años que ha colaborado  con el objetivo central de una nación, como es el desarrollo, entendiendo esto como el crecimiento económico de la mano de mayores niveles de equidad y cohesión social, y en estos dos aspectos la reforma tributaria ha hecho una contribución significativa”, sostuvo.

“Por supuesto que siempre se pueden ver ajustes, pero manteniendo los objetivos de equidad, de suficiencia de eficiencia, y de promoción de inversión productiva, por lo tanto en esa línea siempre se puede mejorar. Sin dudas tenemos un sistema tributario mucho mejor que el que existía de manera previa al 2007”, sentenció.