Escribe: Cr. Daniel Álvarez Jaureguiberry
La Usina de Ideas Pharos, de la Academia Nacional de Economía, está desarrollando este trabajo junto con la Universidad de Montevideo, el cual tiene como objetivo colaborar con el gobierno con la propuesta de políticas públicas de mediano plazo, que hoy son “mejores prácticas” en el mundo y recomendaciones del Banco Mundial y el FMI.
Introducción
En Uruguay, al igual que en la mayoría de los estados soberanos (incluyendo los más desarrollados), las autoridades toman decisiones en base a información parcial. En efecto, las convenciones internacionales que existen en contabilidad pública hacen que el foco de información relevante esté centrado en ingresos, gastos, deuda pública y algún otro indicador, los cuales se toman en referencia al PBI del momento analizado.
Esta convención ignora activos públicos, la mayoría de los pasivos y, por supuesto, quita la posibilidad de conocer el patrimonio de un país.
Este manejo de información parcial causa algunos inconvenientes a la hora de tomar decisiones:
- Es difícil determinar la solvencia de un Estado (¿Uruguay tiene patrimonio negativo?, ¿cómo se corrige?).
- No es simple separar los conceptos de financiamiento para infraestructura de largo plazo, con el financiamiento de un déficit fiscal coyuntural o estructural.
- Subestima las implicancias de obligaciones y compromisos a largo plazo de temas como seguridad social y salud.
- Ignora el inventario real y la valuación profesional de los activos fijos del Estado, lo cual imposibilita su manejo eficiente y efectivo, así como la posibilidad de generar recursos a través de ellos (como haría cualquier gerente de Activos profesional).
La adopción de estándares contables modernos, que impliquen la presentación de un Balance de Situación Patrimonial del Uruguay con criterio de los devengado (ídem cualquier empresa privada), no sólo va a implicar mayor y mejor información, sino que va a mejorar el manejo efectivo y eficiente de los recursos.
El potencial oculto del patrimonio del Estado
De acuerdo a un trabajo realizado por el FMI en 2018 sobre 31 países de un total de 190 países miembros, los activos fijos de los países promedian un 70% del PBI (*) lo cual es sin duda un valor muy significativo. El manejo adecuado de los activos fijos es un tema básico e indispensable en cualquier organización, pero ha sido una debilidad común en la mayoría de los gobiernos, los cuales han prestado insuficiente atención a los mismos. Este tema, si bien tiene muchos ángulos, hay algunos elementos que se repiten cuando se analiza la situación:
a) No hay claridad en cuanto al inventario completo y la correcta valuación de los activos.
b) No hay un manejo profesional y una mirada integral que busque el manejo eficiente y efectivo de los mismos.
c) No se maneja el criterio de lo devengado en la contabilidad pública sino base caja, lo que ocasiona que los registros existentes reflejan valores históricos muy por debajo de su valor real.
d) Existe una alta segregación de activos en los diversos organismos que componen el gobierno central, entes autónomos, intendencias, etc., por lo cual se hace muy difícil la consolidación.
e) No hay un objetivo de rentabilizar los mismos.
f) Por último, las decisiones tomadas por diversos jerarcas de gobiernos, respecto a inversiones o desinversiones en activos (venta de cárcel de Punta Carretas, Torre de Antel, o uso de terrenos ociosos de la Facultad de Veterinaria, solo por manejar algunos ejemplos), en general han acarreado costos políticos altos, más allá de que la decisión per se sea adecuada o no. En ese sentido, surge una especie de inoperancia con el tema de los activos fijos que trasciende gobiernos y partidos.
En definitiva, surge la conclusión de que hay una oportunidad de generar recursos genuinos con el adecuado manejo de estos activos, lo cual podría colaborar con los gobiernos en cuanto a conseguir recursos más allá la ecuación fiscal (subir impuestos, bajar gastos, cortar servicios, etc.).
El caso de Nueva Zelanda: una referencia a seguir
Desde fines de los años 80, Nueva Zelanda implementó una reforma integral de su contabilidad pública basada en el criterio de lo devengado, es decir, registrando activos y pasivos como lo haría cualquier empresa. Hoy presenta estados financieros auditados, consolidados, y con un balance patrimonial completo.
Gracias a esa base contable, el país no sólo mejoró la transparencia y la calidad de la información, sino que logró integrar esa información en su proceso de planificación presupuestal. A su vez, creó mecanismos de gestión activos, con metas claras, gobernanza profesional y criterios económicos.
Actualmente, los activos fijos de Nueva Zelanda representan el 70% del PBI, siendo las tierras (29%), edificios (26%) y red vial –pavimento, puentes, túneles, etc.- (22%) los principales rubros. Esta valorización es posible gracias a sistemas modernos de información, auditoría y planificación. La clave fue institucionalizar la gestión de activos como una función técnica y estratégica del Estado.
Dos propuestas para Uruguay
Uruguay debería avanzar en dos políticas públicas transformadoras:
- que reflejen la totalidad de activos y pasivos incorporando el patrimonio del Estado como una variable clave a monitorear y trabajar.
Este tema que viene siendo una recomendación del FMI desde hace más de una década (*), va a implicar un proyecto de mediano plazo que (según la consideración del actual gobierno) podría ser liderado por la Contaduría General de la Nación la cual es la dirección del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) responsable del SIIF (Sistema Integrado de Información Financiera). Adicionalmente, la OPP, que cumple la función de asesoría del Poder Ejecutivo y ha trabajado en programas de modernización diversos, podría ser un importante pilar en la iniciativa.
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En efecto, institucionalizar el manejo profesional de la riqueza pública (activo fijo), seguramente sea una de las oportunidades más relevantes en cuanto a lograr generar nuevos recursos sin necesidad de focalizarse exclusivamente en la ecuación fiscal.
a. Marco institucional. En Uruguay existe un caso de éxito: la Unidad de Gestión de Deuda Pública, dentro del MEF, la cual ha demostrado que el manejo profesional y especializado en el tema deuda pública, así como su estrategia y la calidad de sus acciones, ha permitido una mejora sostenida del perfil de la deuda pública (composición por monedas, plazos y tasas).
b. En ese sentido, se entiende que la Unidad de Gestión de Activos Públicos, dentro del MEF, sería el paso natural para esta iniciativa.
La gran diferencia (o complejidad) que tendría esta nueva unidad –respecto a la Unidad de Gestión de Deuda Pública- es la gobernanza y el alcance, lo cual seguramente va a implicar negociaciones importantes a nivel político, tanto a nivel nacional como departamental.
c. Alcance. Idealmente todos los activos fijos nacionales, departamentales, así como los activos fijos no operativos de los entes autónomos serian parte del alcance. Por supuesto, este tema de alguna manera puede tener etapas desde su creación hasta el funcionamiento pleno.
d. Gobernanza. La gobernanza debería incorporar a los ministros, jerarcas e intendencias de acuerdo con el alcance de los activos que ese defina trabajar.
c. Objetivos. De la misma forma que un Fondo de Real Estate en la actividad privada gestiona su portafolio siguiendo la estrategia que le marca el directorio. En este caso, el equipo gerencial que se asigne a la Unidad de Gestión de Activos va a tener objetivos anuales que sean específicos (ej. el portafolio debe crecer un x%), medibles, desafiantes y definidos en un tiempo específico.
d. Integración. Un equipo gerencial con idoneidad técnica especifica en las áreas de Gestión de Activos, infraestructura, real estate, ingeniería y medio ambiente.
e. Funcionamiento. La Unidad trabajará con independencia de acuerdo con un plan de negocios y presupuesto aprobado por un comité (que actuará de forma similar a un directorio en la actividad privada) que estará conformado de acuerdo con lo mencionado en el punto de gobernanza.
Beneficios: calidad de decisiones y generación de recursos
Cambio de contabilidad de criterio caja a contabilidad patrimonial (principio de devengado): En el corto plazo, el cambio de una contabilidad base caja a una contabilidad moderna con criterio de lo devengado trae innumerables ventajas cualitativas en la toma de decisión de cualquier jerarca. En efecto, si se hace el paralelo con la actividad privada, hoy día no existe una pequeña, mediana o gran empresa (incluyendo los entes autónomos) que tome decisiones relacionadas con gastos, inversión o financiamiento sin analizar la integralidad de su patrimonio. Esto que parece obvio no ocurre en la actividad pública, y se entiende que es momento de cambiarlo.
En el mediano y largo plazo se encuentran las ventajas cuantitativas, las cuales obviamente serían muy difíciles de estimar o cuantificar en este momento, pero van a surgir de incorporar el análisis integral del balance en cada decisión.
Algunos ejemplos hipotéticos:
- Si el rubro Pasivo por Seguridad Social muestra un deterioro (aumento del pasivo) debido a que el modelo continúa pronosticando una caída de la población/natalidad en los próximos años, la política fiscal podría intentar paliar este efecto (ej. baja del IRPF en proporción a la cantidad de hijos).
Creación de la Oficina de Gestión de Activos: En este tema es donde se entiende que obtendrían los impactos económicos más concretos. En efecto, una vez que la Oficina de Activos esté funcionando, debería establecerse un objetivo concreto de crecimiento/rentabilidad. Esos objetivos van a ser menores que un Fondo de Real Estate que se mueve en la actividad privada, pero si se supone que los activos fijos equivalen al 70% del PBI (como sugiere el FMI y como ocurren en Nueva Zelanda), y a esos activos se le puede generar una rentabilidad del 1% o un 1.5%, esto implicaría la generación de recursos genuinos más allá de la ecuación fiscal. En este ejemplo la rentabilidad rondaría entre 0.7% y el 1% del PBI, lo cual sería un número significativo en comparación a los déficits fiscales anuales en el entorno del 3%.
(*) Fuentes:
- Libro “Public Networth – Accounting – Government – Democracy” de los autores Ian Ball, Willem Buiter, John Crompton, Dag Detter y Jacob Soll
- Publicación del Banco Mundial “Global Report on the use of Accrual Accounting for fiscal Management” – Marzo 2025
- Fondo Monetario Internacional WP/24/137 de fecha Julio 2024 “Beyond Debt: Net Worth Fiscal Anchors”
