El proyecto de Ley de Presupuesto para los próximos cinco años presentado en el Parlamento manifiesta una alta prioridad para el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura. En el presente artículo se analizan las principales implicancias, mediante una revisión de las propuestas y de los recursos asignados a los mismos.

Por Ignacio Gervaz (*)

Valoración y registros de inversión en infraestructura

La palabra Infraestructura figura en 28 oportunidades en el proyecto de Ley del Presupuesto y se reitera 71 veces en el capítulo de Mensaje y Exposición de Motivos. En la redacción de este último se posiciona a la inversión de manera muy elevada para la política de gobierno, definiendo que “cumple un papel clave en la consolidación del crecimiento económico sostenible, al tiempo que mejora la calidad de vida y la equidad territorial”. Se establece a esta como el motor del desarrollo al reducir costos logísticos, fortalecer la integración productiva y garantizar el acceso a servicios esenciales. En contrapartida, la falta de infraestructura adecuada puede convertirse en un freno para el desarrollo de sectores clave de la economía.

El documento presentado menciona que, tras la crisis del año 2002, Uruguay colocó a la inversión en esta área como una prioridad estratégica, avanzando tanto en proyectos concretos (ampliación de capacidad y calidad de las principales rutas del país, inversión en el sistema ferroviario, aeropuertos, energía, mejora en la provisión de agua y de saneamiento, así como infraestructura social en centros de salud y educativos). Siguiendo tendencias internacionales, en los últimos 25 años el país amplió el marco institucional y contractual para atraer capital privado, superando el esquema clásico de obra pública tradicional. En este sentido, se presenta un breve análisis sobre el proceso que el país adoptó para generar nuevos mecanismos para financiar y ejecutar proyectos, como el esquema de Participación Público-Privada (PPP), los contratos de Construcción, Rehabilitación, Mantenimiento y Financiamiento (Cremaf), concesiones y los proyectos gestionados a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) y sus vehículos especializados. A su vez, la Corporación Vial del Uruguay (CVU), creada en 2001, se consolidó como un instrumento clave para captar recursos a través de peajes y movilizar nuevas inversiones en infraestructura vial.

El análisis planteado se complementa con un gráfico que refleja la evolución de la inversión en infraestructura en Uruguay, medida como porcentaje del PIB. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), entre los períodos 2005-2009 y 2020-2024 se invirtió, en promedio del quinquenio, el 1,975% del PIB. Se observa una caída entre 2010-2014 (1,6% del PIB) respecto a 2005-2009 (1,9%), pero se recuperó en 2015-2019 (1,9%) y alcanzó su punto más alto en 2020-2024 (2,5%).

En cuanto a la composición, las inversiones asociadas al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) son las que muestran valores mayores (0,563% del PIB promedio en cada período), manteniéndose estable a lo largo de los 20 años analizados. Las obras ejecutadas en los Organismos Docentes y en la CVU le siguen en los valores acumulados, donde cobran un peso relativo mayor en los últimos períodos las canalizadas mediante PPP.

Proyectos planteados en la ley

Para los próximos cinco años el proyecto de ley plantea el desarrollo de acciones específicas en diversos sectores. A continuación, se resumen los principales en cada uno de estos. 

Infraestructura de transporte y logística:

• Vialidad: obras estratégicas como corredor de carga ruta 2, conexión ruta 4-ruta 26, bypass Tala (ruta 7) y Rivera-Puerto Seco (ruta 27), doble vía ruta 11, rehabilitación ruta 26, accesos al nuevo puente sobre río Yaguarón y mejoras en accesos a Montevideo.
• Transporte de carga: reinstalación de regulación y fiscalización, implementación de Guía Electrónica de Carga y profesionalización del sector.
• Ferroviario: ampliación del Proyecto PPP Ferrocarril Central, rehabilitación del puente sobre el Río Negro y conexiones logísticas a terminales de Ancap y puerto de Montevideo.
• Hidrografía y puertos: obras en Punta Carretas, Punta del Este, La Paloma, Fray Bentos-Anglo, Laguna Merín y Juan Lacaze; dragados en puertos (Punta del Este, San Javier, Villa Soriano) y ríos (Negro y Santa Lucía); refuerzo de balizamiento y protección de ecosistemas en Bañados de Rocha.
• Infraestructura estatal y comunitaria: mejoras edilicias en organizaciones vinculadas a primera infancia, adolescencia, convivencia y actividades recreativas deportivas.

Transporte metropolitano:

• Transformación del Sistema de Transporte Metropolitano con corredores de alta frecuencia, reestructuración de líneas y red de servicios transversales.
• Reformas regulatorias en gestión y financiamiento.
• Creación de la Agencia del Sistema de Transporte Metropolitano para coordinar proyectos junto con las intendencias de Montevideo, Canelones y San José.

Desarrollo territorial e infraestructura departamental:

• Creación del Fondo de Inversiones Estratégicas (2027-2029) para obras de alto impacto territorial.
• Incremento del Fondo de Desarrollo del Interior y fortalecimiento de la caminería departamental.
• Continuidad del subsidio al alumbrado público con eficiencia energética.
• Mantenimiento del Fondo de Incentivo para la Gestión de Municipios.

Agua y saneamiento:

• Plan Nacional de Aguas: gestión integral de recursos hídricos, seguridad hídrica, riego sostenible, fortalecimiento de sistemas de medición y gestión de riesgos climáticos.
• Represa de Casupá: 118 millones de m³ de agua embalsada para asegurar el suministro de Montevideo y área metropolitana.
• Nuevas plantas y obras: planta potabilizadora en Aguas Corrientes (200.000 m³/día), represa y planta en Solís Chico, y mejoras en redes de OSE.

Salud:

• Fortalecimiento del primer nivel de atención: incorporación de infraestructura y tecnología, incluyendo herramientas para telemedicina en zonas alejadas.
• Construcción del Hospital de la Costa.
• Readecuación del Hospital Pasteur.

Vivienda:

Se plantea el Plan Quinquenal de Vivienda 2025-2029, que contiene cinco lineamientos estratégicos que estructuran sus objetivos y programas:

• Priorizar la atención a hogares en situación de vulnerabilidad social y emergencia crítica, con enfoque en la reducción de la desigualdad.
• Diseño e implementación de estrategias que promuevan distintas modalidades de tenencia y aporten a la construcción de territorios integrados y socialmente cohesionados.
• Diseñar e implementar acciones en contextos urbanos y rurales, promoviendo la integración social y territorial en todo el país.
• Fortalecer la gestión del Sistema Público de Vivienda, promoviendo mayor coordinación entre instituciones, eficiencia operativa y capacidades de planificación, seguimiento y evaluación.

Cárceles:

• Construcción de nuevos módulos en la Unidad Penitenciaria Nº 3, Libertad, con 1.430 plazas.
• Ampliación de la Unidad Penitenciaria Nº 6 de Punta Rieles, destinada a mujeres, con 1.015 plazas.

Medidas institucionales

Como se mencionó anteriormente, para el desarrollo del transporte del área metropolitana de Montevideo se propone la creación de la Agencia del Sistema de Transporte Metropolitano. Esta estará vinculada al Poder Ejecutivo a través del MTOP y su objetivo será mejorar la movilidad mediante la gestión de proyectos definidos en coordinación con las intendencias de Canelones, Montevideo y San José. Contará con recursos provenientes de partidas presupuestales y funcionará bajo régimen de derecho privado.

Por otra parte, para crear condiciones que permitan contar con mejor información para la toma de decisiones en materia de inversión en infraestructura, la selección de instrumentos financieros, su diseño financiero, los plazos de repago y la distribución de riesgos, se plantea la posible creación de una Agencia de Infraestructura en este período. En la Exposición de Motivos del proyecto de ley se marca como necesidad optimizar la gobernanza de la infraestructura y reforzar las capacidades de planificación, priorización y monitoreo.

Otro de los ajustes institucionales que impactarán en el financiamiento público de nuevos proyectos es el que amplía la restricción vigente para los contratos PPP, donde se limita el financiamiento de largo plazo por su incidencia en los presupuestos futuros, a todas las modalidades de ejecución de obras públicas de infraestructura y a todas las entidades públicas, incluidas las personas públicas no estatales como la CND y la CVU. En consecuencia, los compromisos de pago que excedan el período de gobierno no podrán superar el 0,7% del PIB del año anterior, del mismo modo que ocurre con las inversiones realizadas bajo la ley de PPP.

Inversiones proyectadas 2025-2029

El proyecto de Ley de Presupuesto prevé que las inversiones del Gobierno Central se ubicarán en 1,5% del PIB, que incluyen erogaciones vinculadas a la realización de obras de infraestructura vía contratos Cremaf y PPP.

Dentro del Tomo I se detallan las inversiones, en miles de pesos uruguayos, en cada uno de los incisos de la Administración Pública. La totalidad de la inversión asignada en este es de $ 299.148 millones (aproximadamente US$ 7.400 millones). El MTOP concentra el 27% de los recursos destinados a este rubro entre los años 2025 y 2029, lo que equivale aproximadamente a US$ 1.900 millones, seguido por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) con el 21% del presupuesto destinado a nuevas obras (aproximadamente US$ 1.500 millones). En la Tabla 1 se presentan los ocho incisos con mayor nivel de inversión asignada.

Tabla 1: Presupuesto Nacional 2025-2029 - Inversiones*.

Fuente: proyecto de Ley del Presupuesto Nacional. Proyecto Poder Ejecutivo: 2025-2029.

* En miles de pesos uruguayos a valores del 1⁰ de enero de 2025.

Principales conclusiones

Independientemente de cuál sea el resultado final del proceso de negociación presupuestal, el gobierno vuelve a poner como prioridad el desarrollo de infraestructura. Si bien, en principio, se reduce el nivel de recursos asociados a nuevos proyectos, la situación fiscal comprometida exige la reducción de algunos componentes presupuestales para los próximos años. 

La creación de la institucionalidad para la gestión del transporte metropolitano, así como la potencial Agencia de infraestructura, son elementos pertinentes para ordenar la ejecución de proyectos claves para el país y priorizarlos en función de un contexto presupuestal más restrictivo. La restricción definida para los pagos futuros de los contratos para la ejecución de obras públicas de todas las entidades públicas, denota la previsión de limitar los compromisos postergados para los repagos de los siguientes períodos de gobierno.

El volumen de inversiones y los sectores que se priorizan en estos documentos demuestran la necesidad de la participación del sector privado para su financiamiento. Si bien no se especifican las modalidades contractuales que se utilizarán para la ejecución de estas obras, se puede inferir que el gobierno actual no se inclinará por un único mecanismo (obra pública, Cremaf o PPP). Se deduce que se manejarán todas las alternativas disponibles para poder lograr la mejor opción que maximice la ejecución de proyectos considerando las restricciones presupuestales.

(*) Socio de AIC Economía - Especialista en gestión y financiamiento de infraestructura