No obstante, a diferencia de la tendencia regional, Uruguay carece de un Tribunal Constitucional o un Tribunal Fiscal, como órganos especializados. Esta limitación afecta la eficacia del control de constitucionalidad y convencionalidad de las normas, lo que, en materia tributaria, pudiera ocasionar que criterios de recaudación terminen primando sobre la protección de los derechos de los contribuyentes.

Para dar mayores garantías, además de la necesidad de evaluar reformas estructurales, es posible armonizar la cohesión de normas vigentes. Entre ellas, destaca el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (ratificada por la Ley 19.430). Un estudio reciente, publicado en la revista especializada CADE Impuestos & Fiscalidad, examinó en profundidad dicho tributo, que desde su creación por ley en 2008 -en el plazo de 23 días- continúa siendo objeto de cuestionamientos acerca de su constitucionalidad.

Calificar al IASS como un impuesto con anomalías de diseño es técnicamente válido. Nació en un contexto de urgencia fiscal como sustituto del IRPF a las jubilaciones —tras declaraciones de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia— y su diseño choca contra el objetivo de ser un impuesto que toma en cuenta la realidad de la persona. ¿Qué rasgos particulares presenta como impuesto? Primero, el IASS es un impuesto real y no personal: grava “ingresos” que no siempre reflejan los recursos verdaderamente disponibles. Segundo, viola el principio de igualdad pues no considera franjas etarias, y solo admite deducir el costo —a veces inexistente— por el alquiler de la vivienda. Tercero, plantea dudas acerca del respeto a los derechos humanos, tantas veces defendidos en otras materias, pero no precisamente para la tributación. Por estas razones, su diseño presenta tensiones con la Constitución y con principios de justicia tributaria, lo que justifica una revisión integral.

El gran problema es que a lo anterior se suman cuestiones vinculadas a la gestión y recaudación. Ello resulta en que jubilados y pensionistas acumulan, sin saberlo, deudas de varios años; mientras que, para el fisco, son recursos que efectivamente no ingresan. Por ejemplo, el caso de quienes perciben su jubilación por sus aportes al BPS y a la AFAP. Si bien reciben el pago y un recibo en forma unificada a través del BPS, sin embargo, al no computarse el impuesto por la acumulación de ingresos, mes a mes van generando una deuda.

Para superar las limitaciones, la pregunta de partida sería: ¿cómo es posible compatibilizar la tributación de las jubilaciones con los derechos humanos? 

En el entendido de que el IASS pueda considerarse inconstitucional, la eliminación procedería por vía legislativa. De ser necesaria una transición, para hoy identificar puntos de mejora, es útil recurrir a herramientas conceptuales de otras disciplinas, como el problema de agencia y el benchmarking.

El problema de agencia surge de un conflicto de intereses entre un principal o los propietarios y un agente administrador. En el ámbito tributario, un fenómeno análogo ocurre cuando el diseño normativo privilegia la simplicidad recaudatoria de la Administración Tributaria, aquí el agente, en detrimento del principio de capacidad contributiva de los ciudadanos, aquí el principal.

Aplicando una lógica de benchmarking, cuyo análisis nutre de oportunidades de mejora a las compañías, también es pertinente para comparar el régimen uruguayo con el de otros países.

El caso argentino ofrece un referente cercano. Allí, tanto salarios como jubilaciones están gravados por el Impuesto a las Ganancias. Sin embargo, a raíz del fallo de la Corte Suprema “García, María Isabel c/AFIP”, se introdujeron ajustes relevantes a la ley. Se estableció un mínimo no imponible diferenciado para jubilados, además de que es posible la tributación por núcleo familiar y se permiten deducciones por gastos de salud y por personal doméstico, entre otras cargas de familia. Estas medidas reflejan una mirada más realista de la capacidad contributiva de las personas mayores, sobre la cual se apoya la recaudación en un contexto de transición hacia su eliminación.

El caso de España también aporta lecciones valiosas. Allí, el mínimo no imponible del impuesto a las pensiones aumenta progresivamente con la edad (a los 65 y a los 75 años), reconociendo que los costos de salud se incrementan con el tiempo. Otro aspecto de interés es la distribución de la recaudación entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, un modelo de coparticipación que podría inspirar un rediseño del destino de los fondos del IASS, para que no se dirijan exclusivamente a cubrir la asistencia financiera que el Estado debe dirigir al BPS, con aportes provenientes de otros subsistemas previsionales (Caja de Profesionales, Notarial, Bancaria, etc.).

En síntesis, la doctrina nacional y la legislación comparada ponen al descubierto posibles ajustes para hacer frente a las actuales tensiones entre la tributación de las jubilaciones y los derechos humanos en Uruguay. Esto refuerza la necesidad de abordar la revisión normativa, orientada a garantizar que el diseño tributario no comprometa los principios de igualdad y capacidad contributiva.

Una reforma del IASS, alineada con los referidos estándares, no solo fortalecería la protección de los derechos de las personas mayores, incorporando un nuevo mojón a la coherencia y solidez del sistema jurídico-tributario uruguayo en su conjunto.

(*) Consultor, contador público, socio del Colegio de Contadores, miembro del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y perito habilitado por el Poder Judicial.