1. Introducción
Ese proceso se materializó en lo que se designó como “SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade” de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), adoptado originalmente en 2005, y revisado periódicamente desde entonces. Es así como, el “Marco” ha evolucionado para incorporar nuevas amenazas, nuevos modelos de negocio y nuevas tecnologías, hasta llegar a sus ediciones de 2021, y la más reciente actualización de 2025, que profundizan la lógica de aduanas basadas en datos, en gestión de riesgos, y en cooperación ampliada con otros organismos públicos y con el sector privado.
En la actualidad, este “nuevo marco de seguridad” no puede entenderse como un instrumento exclusivamente técnico, ya que sus contenidos, su implementación y sus efectos, están íntimamente ligados a la configuración geopolítica actual, a saber: fragmentación geoeconómica, guerras y retaliaciones comerciales, conflictos armados, reconfiguración de rutas y cadenas de suministro, así como a la creciente centralidad de la “agenda climática y ambiental”. Es por ello por lo que, el discurso de la “seguridad aduanera”, se mezcla, cada vez más, con el discurso de la “sostenibilidad y de la protección del medio ambiente”; y, al mismo tiempo, se abre un debate intenso sobre los “límites” entre la legítima “protección ambiental” y el denominado “proteccionismo verde”.
Seguidamente, de manera resumida, intentaremos describir y analizar el “nuevo marco de seguridad de la OMA”, con eje en el “SAFE Framework” y en los recientes “planes estratégicos” de la Organización, dada la importancia que dichos instrumentos poseen para todo el comercio internacional.
2. El “nuevo marco de seguridad de la OMA”
El “SAFE Framework of Standards”, fue adoptado originariamente por la OMA en 2005, como réplica de la “comunidad aduanera global” a las amenazas a la seguridad de las cadenas de suministro. Su diseño original se apoyó en dos pilares: (i) cooperación aduana–aduana (“Customs-to-Customs”), basada en el intercambio de información previa a la llegada de las cargas, análisis de riesgo conjunto, y posibles inspecciones coordinadas, y; (ii) asociación aduana–sector privado (“Customs-to-Business”), a través de “programas de Operador Económico Autorizado” (OEA), que premian con facilidades a los operadores que demuestran un sólido cumplimiento y medidas de seguridad adecuadas, convirtiéndose en verdaderos “operadores de confianza” de la Administración Aduanera.
Con el paso del tiempo, el marco fue ampliándose y actualizándose. La “versión de 2015”, incorporó con más fuerza el concepto de “gestión integral de riesgos” y el enfoque de múltiples capas de control, en toda la cadena de suministro. En el año 2018, se introdujeron referencias más explícitas al comercio electrónico y a los envíos de bajo valor. En 2021, el “SAFE” fue objeto de una revisión profunda, en la que se reforzó la cooperación con otras agencias gubernamentales, se actualizaron los datos requeridos para seguridad, se promovió el uso de dispositivos inteligentes, y se incluyeron disposiciones sobre “programas regionales de OEA” y “reconocimiento mutuo entre aduanas”, consolidando una suerte de “arquitectura global” de seguridad y facilitación. Y finalmente, la edición más reciente, aprobada durante el presente año 2025, haciendo culminado un nuevo ciclo de revisión, decidió mantener inalterados los “pilares” y los elementos nucleares del “SAFE”, pero ampliando, perfeccionando y optimizando su alcance, en particular en materia de “análisis de datos”, “resiliencia de la cadena de suministro”, “interoperabilidad de sistemas”, y alineamiento con agendas transversales como por ejemplo, la sostenibilidad y el comercio electrónico transfronterizo.
Se trata, por tanto, de un “nuevo” “marco de seguridad”, que aspira a conseguir una profundización de la “arquitectura institucional” ya consolidada, adaptándola a un entorno cada vez más volátil y complejo.
3. Los “Pilares” estructurales del nuevo marco de seguridad
El “SAFE Framework”, se articula hoy en torno a tres pilares centrales, a saber:
a) Pilar 1: cooperación aduana–aduana, que implica el intercambio anticipado de datos de carga, la armonización de conjuntos de datos (“data sets”) mínimos para seguridad, el uso de mensajes electrónicos normalizados, la posibilidad de realizar inspecciones previas al embarque en el país de exportación y el desarrollo de perfiles comunes de riesgo. Este pilar, se proyecta a través de instrumentos como el “Data Model” de la OMA, y estándares específicos para cargas aéreas y postales.
b) Pilar 2: cooperación aduana–empresa (OEA), que establece programas de certificación de operadores que cumplan con requisitos de seguridad física, gestión de riesgos, control de personal, trazabilidad documental y tecnológica. Estos “operadores de confianza”, reciben contrapartida, beneficios de facilitación (menos inspecciones, canales preferenciales, simplificaciones procedimentales, etc.), a cambio de compromisos de transparencia y cooperación. El “marco actual” promueve el reconocimiento mutuo entre programas OEA de distintos países, y la creación de “programas regionales” en uniones aduaneras o esquemas de integración.
c) Pilar 3: cooperación aduana–otras agencias, el que reconoce que las aduanas no son la única autoridad en frontera, y que, por tanto, la seguridad de la cadena de suministro se extiende también a las materias sanitaria, fitosanitaria, de seguridad industrial, medioambiental, migratoria, fiscal, etc. Así, el “nuevo marco” impulsa como uno de sus instrumentos principales a las “ventanillas únicas”, esto es, mecanismos de intercambio de datos, interagencias, y estrategias conjuntas de gestión de riesgos, con la finalidad de evitar duplicidades y contradicciones en los controles transfronterizos.
Sobre estos pilares, se erigen otras piezas claves del “nuevo paradigma de seguridad aduanera”, como son: el uso intensivo de “analítica de datos” e inteligencia artificial, el empleo de tecnologías no intrusivas (como los escáneres, dispositivos IoT, sellos electrónicos, etc.), la trazabilidad digital de contenedores, la estandarización de la información (“Data Model”, códigos HS, identificadores únicos, etc.), el enfoque de “compliance management”, y los regímenes especiales para el comercio electrónico y los envíos urgentes.
4. La seguridad como parte de la misión ampliada de las aduanas
El “marco de seguridad” de la OMA no puede desvincularse de los “planes estratégicos” de la Organización. El “Plan Estratégico 2022-2025”, y el más reciente “Plan Estratégico 2025-2028”, sitúan la seguridad de la cadena logística, como uno de los objetivos centrales junto con la “facilitación del comercio”, la recaudación eficaz y equitativa de tributos, y la protección de la sociedad frente a las “nuevas amenazas globales” (sanitarias, ambientales, de seguridad pública, etc.). La lógica es clara: una aduana que no es capaz de gestionar los riesgos de manera inteligente, con base en información y cooperación, termina recurriendo a controles excesivos e indiscriminados, los que finalmente afectan tanto a la seguridad como – en lo que aquí importa – a la competitividad de las empresas y los países.
En este sentido, el “nuevo marco de seguridad” se concibe como un instrumento para lograr un equilibrio dinámico entre control y facilitación, en un contexto en el que las cadenas de suministro son más largas, más complejas y vulnerables que nunca. El “SAFE Framework” y las herramientas asociadas (modelos de datos, guías, manuales, programas de capacitación), pretenden servir como referencia global para que las administraciones aduaneras actualicen y transformen sus estructuras, procesos y tecnologías, alineándose con las “mejores prácticas internacionales”.
5. A modo de conclusión
El comercio internacional de bienes y servicios se organiza hoy a través de cadenas globales de valor altamente interdependientes. Piezas y componentes cruzan varias fronteras antes de convertirse en un producto final. Empresas multinacionales y Pymes participan de redes de producción distribuidas, apoyadas en la logística marítima, aérea y terrestre. Esta interdependencia, que contribuyó durante décadas a reducir costos y a expandir el comercio, ha revelado también su fragilidad frente a shocks exógenos, como ser: crisis financieras, pandemias, desastres naturales, ataques terroristas y, más recientemente, conflictos geopolíticos como la guerra en Ucrania o las tensiones en el Mar Rojo o en el Estrecho de Ormuz, que han obligado a desviar rutas marítimas y han encarecido los fletes de manera significativa.
Los informes recientes de organismos como la OMC, la OCDE y la UNCTAD muestran un escenario de comercio mundial que crece menos de lo previsto, con una fuerte dosis de incertidumbre ligada a nuevas “rondas de aranceles”, represalias comerciales, sanciones financieras y restricciones a las exportaciones de productos estratégicos.
Este contexto obliga a las aduanas a replantear su enfoque tradicional: ya no se trata solo de “controlar para recaudar” o de “facilitar para competir”, sino de gestionar riesgos múltiples y entrelazados (terrorismo, seguridad energética, ciberseguridad, cumplimiento de sanciones, fraude fiscal, delitos ambientales) sin paralizar el flujo de comercio legítimo.
¿Cuál es la actitud que han adoptado las aduanas ante dichas circunstancias? Entre otras, la aprobación e implementación del “nuevo marco de seguridad de la OMA”, cimentado –precisamente– en esta transición hacia aduanas basadas en datos (“data-driven customs”). La idea central, es que la información anticipada y de calidad sobre el cargador, el consignatario, el medio de transporte, el historial del operador, las rutas, la naturaleza de las mercancías, etc.; permite identificar de antemano los envíos de mayor riesgo y concentrar allí los recursos de control, liberando de cargas innecesarias a la gran mayoría de las operaciones de bajo riesgo.
El “SAFE Framework”, establece conjuntos mínimos de datos para diferentes modos de transporte, promueve su transmisión en plazos suficientes para el análisis de riesgo antes de la carga o la llegada, e impulsa la armonización de esos datos mediante el “Modelo de Datos de la OMA”, y todo ello permite generar un marco de creación de capacidades en analítica de datos, inteligencia artificial y herramientas de gestión de riesgos, ratificando así que las aduanas puedan extraer valor de la información disponible y transformarla en decisiones operativas más precisas.
De esta manera, el “nuevo marco de seguridad” opera como un “andamiaje” normativo y técnico que conecta los flujos físicos de mercancías con flujos de datos cada vez más densos y complejos, permitiendo “separar la paja del trigo”, esto es, los buenos operadores, confiables y serios, de los incumplidores, peligrosos y tóxicos para el sistema aduanero.
El futuro dirá.