Historia corta de cómo se llegó a la firma del acuerdo

Este acuerdo estuvo en agenda durante décadas[1]. En Bruselas, el 28 de junio del 2019, se firmó el fin del primer proceso de negociación y se entró en una nueva etapa. Con posterioridad a esa fecha siguió un proceso largo y confuso que derivó en una modificación parcial del contenido del EMPA en su pilar comercial (ITA). Un hito de este proceso, en marzo del 2023, fue la presentación de una “side letter” de la Unión Europea (UE) que contenía nuevos requisitos referidos a desarrollo sostenible (disciplinas ambientales, laborales entre otras). Del lado del Mercosur se dio la oportunidad, en particular el nuevo gobierno de Brasil, de demandar cambios en otros capítulos del ITA (comercio servicios y establecimiento y compras gubernamentales). Cambios que estuvieron orientados a reducir los niveles de la apertura ya negociadas en 2019. Finalmente, el 6 de diciembre del 2024, en Montevideo, se firmó una nueva versión del texto fin de la negociación. En los últimos meses, luego de varias idas y venidas de la UE, el 17 de enero pasado en Asunción se logró la firma final por parte de los poderes ejecutivos de ambas partes. Dado el prolongado y trabajoso recorrido, los festejos que le sucedieron fueron justificados pero medidos. Queda pendiente la ratificación parlamentaria en ambas partes, pero no se hará referencia a ella en este artículo. Si bien persiste un grado de incertidumbre, hoy la expectativa es claramente que el acuerdo quedará vigente, de forma provisional, a lo largo de este año 2026.

El contexto internacional de amenazas al marco general de la cooperación comercial amplifica la relevancia del acuerdo al reafirmar el camino de las reglas multilaterales que hasta la fecha gobiernan el comercio internacional. Esta reafirmación no ocurre en un acuerdo puntual, sino en uno de una magnitud relativa muy relevante para la economía internacional[2]. Sin dudas que este contexto internacional fue un factor decisivo para lograr superar los obstáculos finales de la aprobación del acuerdo en especial en el Consejo de la UE.

Razones de una economía política compleja

Las dificultades que se enfrentaron están asociadas a las enormes oportunidades que genera la liberalización comercial entre regiones con un alto grado de complementariedad comercial. Los incentivos asociados a la creación de comercio que el acuerdo generaría son los mismos que están en el origen de la economía política compleja que es necesario resolver. No se trata de un asunto nuevo, sino simplemente el encuentro de una región con enormes ventajas para la agricultura que tiene una manufactura muy protegida en términos comparados, de las más proteccionistas del planeta. Un espejo invertido es la UE: ventajas en manufactura, intenso proteccionismo en la agricultura. El acuerdo al que se llegó es el mejor dado que fue el posible. Para que lo fuera se requirió un gran esfuerzo negociador que permitiera gestionar este problema. Sin duda, en el tramo final de este proceso tuvo mayor gravitación los aspectos defensivos de la UE en el tema agricultura que hicieron peligrar la firma del acuerdo. Hoy, en la actual etapa de ratificación, estos intereses se prolongan en su influencia buscando su postergación.

Lo referido al tema agricultura vis a vis manufactura es una apreciación muy gruesa y reduccionista que no considera las especificidades dentro de los sectores, es decir un análisis más capilar del problema. Este enfoque es relevante dado que la economía política de la política comercial se gobierna por estas fuerzas básicas. Luego, en el desarrollo del proceso de liberalización, cuando las oportunidades se generen, se observará que en muchos sectores el comercio intraindustrial (tanto en agricultura como en manufactura) va a generar incentivos alineados a la apertura recíproca de mercados, en donde tendrán un gran protagonismo las pequeñas y medianas empresas y su capacidad de asociarse a los dos lados del Atlántico. Por mencionar un ejemplo es el enorme potencial que podría desarrollarse combinando la tecnología europea en agro alimentos con las ventajas de la producción básica de los países del Mercosur, no solo en el intercambio recíproco, sino en la inserción en terceros mercados.

Contenido del acuerdo en su pilar comercial (ITA)

Interesa hacer una revisión general del contenido de este pilar que está formado por 23 capítulos. En primer término se encuentra la liberalización comercial en bienes y sus reglas (capítulos 2 al 9). Se revisa el contenido de los cinco primeros. La trayectoria de liberalización recíproca de aranceles está en el capítulo 2 con sus cuatro Anexos[3]. Las liberalizaciones acordadas siguen una trayectoria de reducción lineal, en un plazo de diez años tal como es convencional en la ZLC (zona de libre comercio) notificadas a la Organización Mundial de Comercio (OMC) bajo el artículo XXIV. Sin embargo, hay tres listas de productos con plazos más largos. El anexo A tiene las siete trayectorias de liberalización (0, 4, 7, 8, 10, 15, 15V años) que se presentan los apéndices 1 y 2 para la UE y el Mercosur respectivamente. Se destaca la inclusión del sector automotriz en la creación de una zona de libre comercio en un plazo de 15 años. Además, los productos sensibles en la agricultura se resolvieron con un sistema de contingentes arancelarias en ambas direcciones (se establecen un conjunto adicional de listados de productos en ambas direcciones) y períodos de desgravación extraordinariamente largos (30 años para autos y material de transporte eléctricos o a nitrógeno).

El Anexo B es sobre derechos de exportación, en donde lo relevante es el caso de Argentina, que se le demanda un nivel de reducción menor que el que tenía en la versión del año 2019[4]. El Anexo C es sobre monopolios de importación y exportación, donde las únicas medidas restrictivas son las de Uruguay con petróleo y combustibles, y Brasil que establece la posibilidad de aplicarlo en los mismos sectores. En el Anexo D trata sobre bebidas espirituosas y vitivinícolas con regulaciones específicas de este sector. La sección B del capítulo 2 es sobre Medidas No Arancelarias. Se destaca los compromisos de la eliminación de recargos a las exportaciones y las importaciones distintos de los derechos aduaneros. Se trata de un artículo que básicamente tiene efecto sobre los países del Mercosur que son los que recurren a estos opacos instrumentos de protección. Incluye, por ejemplo, la tasa estadística en Argentina y la tasa consular en Uruguay.

Características principales del cronograma de liberalización en bienes

Fuente: Elaboración propia en base Azevedo et al (2019) y UE (2019)[5].

El capítulo 3 es sobre Normas de Origen tiene un diseño de reglas de origen específicas (Anexo 3-B). De acuerdo con el tipo de producto se aplica la regla. Estas se fijan típicamente a nivel de partida del sistema armonizado. Hay un patrón en donde existe una predominancia de la regla por contenido regional (50% más flexible que en el Mercosur) sola o combinada con el salto de clasificación arancelaria. En la importación de insumos no originarios está permitido el uso de regímenes especiales de comercio (admisión temporaria, drawback y zonas francas). Se establece un mecanismo de auto certificación mediante una declaración del exportador que remplaza la certificación de origen por instituciones especializadas. Se establece una transición en donde ambos sistemas serán posibles de ser aplicados (Anexo 3-D). Se habilita la acumulación bilateral de origen entre los países de la UE y el Mercosur. Dado que cada parte es un socio plurilateral, este sistema en realidad se convierte en un verdadero mecanismo de acumulación triangular del origen. La agregación de estas características hace que el ITA sea amigable con procesos de fragmentación de la producción, para alentar localizaciones de segmentos productivos que emplean insumos de un país, manufacturan el producto y luego exportan beneficiándose de la preferencia.

El capítulo 4 sobre facilitación de comercio incluye aspectos que van más allá del acuerdo de la OMC (AFC+), entre los que se destacan: intercambio de información en tiempo real (asistencia espontánea); uso intensivo de las tecnologías de la información. El capítulo 5 es sobre obstáculos técnicos al comercio (TBT) y sigue los lineamientos de la OMC. Se complementa con dos Anexos sobre reservas, definiciones, y aspectos específicos del sector automotor. Se alienta un proceso de convergencia en este campo que permita reducir los costos de adaptación de vender en los diferentes mercados. Las disciplinas en materia de transparencia también van más allá de lo acordado en la OMC, lo que se convierte en otro instrumento en la dirección de disciplinas más profundas (TBT+). El capítulo 6 es sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (SPS), y tiene una orientación de facilitación del comercio, pero esto no implica que se hayan flexibilizado los estándares sanitarios como consecuencia del acuerdo. Estos últimos se alinean con los estándares establecidos por la UE.

En un próximo artículo completaremos el breve análisis descriptivo del contenido del ITA, con el comercio de servicios y establecimiento, junto a otras materias complementarias (compras gubernamentales, propiedad intelectual, competencia). Adicionalmente, se listarán los desafíos internos que enfrenta el Mercosur para extender las condiciones del acuerdo a su propio acuerdo.