Los contratos de Asociación Público-Privada (APP o PPP en Uruguay) se han consolidado internacionalmente para la provisión de infraestructura pública (carreteras, puertos, energía, agua y saneamiento), en países que buscan acelerar inversión y garantizar mantenimiento.

Las APP se diferencian de la obra pública tradicional por su lógica contractual: el privado asume diseño, financiación, construcción, operación y mantenimiento por plazos largos (15 a 30 años). A cambio, el Estado paga periódicamente, vinculado al cumplimiento de indicadores de desempeño.

Entre sus ventajas están la transferencia de riesgos al privado, eficiencia en diseño y tecnología, y financiación de largo plazo. El beneficio menos visible se da en la operación: la garantía de calidad y disponibilidad durante toda la vida del proyecto.

Pagos por disponibilidad e incentivos al mantenimiento

A diferencia de la gestión pública tradicional, donde el mantenimiento queda sujeto a restricciones presupuestarias, las APP introducen un mecanismo de incentivos: los pagos por disponibilidad. El privado financia la obra y solo cobra cuando está disponible.

El pago está sujeto al cumplimiento de indicadores de niveles de servicio previamente definidos. Si el contratista no mantiene los estándares de calidad o se registran fallas en la disponibilidad, la administración aplica descuentos. Este esquema genera un incentivo permanente a mantener la infraestructura en buen estado, ya que la rentabilidad del privado depende directamente de ello.

En el esquema tradicional, los riesgos de un mantenimiento deficiente recaen sobre el Estado y los usuarios; en las APP, el contratista los internaliza. La lógica es asignar cada riesgo a la parte con mayor capacidad de gestionarlo, generando eficiencia y mejor uso de los recursos, el concepto de “valor por dinero”.

Infraestructura educativa bajo contratos APP: una experiencia incipiente en América Latina

En los últimos años, algunos países de América Latina han comenzado a desarrollar infraestructura educativa con participación privada. Estos proyectos, que incluyen escuelas, liceos, jardines de infantes y centros de atención a la infancia, dentro de la llamada infraestructura social, fueron de los últimos sectores en incorporarse a los programas de APP en la región.

El rezago no es casual, ya que la complejidad de la interacción cotidiana con usuarios y las implicancias políticas y sociales de la educación llevaron a postergar estos proyectos.

Aun así, algunos países avanzaron. En América Latina, Brasil y Uruguay cuentan con experiencia consolidada de centros educativos en operación bajo contrato APP. Por su parte, Colombia cuenta con iniciativas en estructuración, aunque con avances más limitados.

La tabla 1 resume los principales proyectos APP educativos en la región.

Tabla 1

Fuente: Inframation.

Cómo funcionan las APP educativas

Si bien la modalidad varía entre países, la característica básica es común: el Estado contrata a una empresa privada para el diseño, construcción, financiamiento, mantenimiento y operación de la infraestructura educativa durante un largo plazo (habitualmente entre 15 y 25 años). El privado también brinda los servicios asociados a la operación, como limpieza, jardinería, control de plagas, alimentación, reparaciones y mantenimiento edilicio.

En la mayoría de las experiencias latinoamericanas, el servicio educativo permanece bajo responsabilidad del Estado. A nivel internacional existen casos donde el privado también asume el servicio educativo, pero genera fuertes resistencias políticas y sociales. Uruguay, por ejemplo, prohíbe explícitamente esa transferencia en su legislación PPP.

El régimen económico se basa en pagos por disponibilidad del público al privado, con descuentos automáticos ante incumplimientos en los niveles de calidad y servicio.

Evidencia internacional sobre infraestructura educativa y aprendizaje

La experiencia se respalda en evidencia. Un estudio del BID encontró que factores como la presencia de bibliotecas, laboratorios, salas de computación, electricidad, agua potable, saneamiento y espacios de uso múltiple se asocian a mejores resultados académicos, en contextos de alta desigualdad social (Jesús Duarte, Carlos Gargiulo y Martín Moreno (2011), Infraestructura Escolar y Aprendizajes en la Educación Básica Latinoamericana: Un análisis a partir del Serce. BID).

Un informe del organismo británico Audit Scotland (Audit Scotland (2002). Taking the initiative) señala que las APP escolares permiten separar la tarea educativa de la gestión edilicia al transferir al contratista el mantenimiento y operación de los edificios, reduciendo la carga operativa de directores y docentes para que se concentren en enseñar. El informe también recoge testimonios de comunidades educativas que valoran positivamente la rapidez de respuesta y los procedimientos formales para atender problemas edilicios en escuelas bajo APP.

La evaluación del programa Building Schools for the Future en Inglaterra concluye que “la tasa de mejora en el rendimiento académico de los estudiantes es 44% mayor en las escuelas APP que en las escuelas gestionadas bajo métodos tradicionales” (KPMG (2009). PFI in school building — does it influence educational outcomes?), y que el ausentismo no autorizado disminuye en las APP mientras aumenta en las convencionales.

La experiencia uruguaya y la performance de los contratos

Uruguay ofrece un caso interesante por la disponibilidad de información pública sobre la performance de los contratos APP en operación. Los reportes mensuales de cumplimiento publicados por la Unidad PPP del MEF permiten observar el nivel de descuentos aplicados a los contratistas por fallas en los servicios, como una aproximación a ver el nivel de funcionamiento de los contratos, asumiendo que, si existen descuentos en los pagos, podría ser un indicador de baja calidad del servicio brindado por el privado.

Tabla 2

Fuente: Unidad PPP del MEF.

Como se observa en la tabla 2, el descuento promedio aplicado a los contratistas desde el inicio de la operación es de apenas 0,29% del pago máximo contractual, para los 143 centros analizados entre julio de 2020 y abril de 2025. Es un valor bajo, consistente con un buen desempeño del operador, y muestra que los incentivos contractuales se aplican adecuadamente. Si bien la evaluación del programa PPP educativo en Uruguay deberá realizarse en las próximas décadas, cuando los contratos llegan a su fin, los datos actuales muestran que al momento actual los incentivos están funcionando y el comienzo ha sido el esperado.

Conclusiones

La evidencia muestra que las APP, y en particular las educativas en Uruguay, tienen un impacto positivo en la operación: la calidad y disponibilidad de los activos se sostienen en el tiempo, en beneficio de alumnos y docentes. Transferir al privado el mantenimiento y la gestión operativa evita demoras y sobrecostos, y libera tiempo del personal educativo para enseñar.

Trasladar estas prácticas al resto de la infraestructura pública es un desafío relevante para cualquier gobierno. Incorporar incentivos y mantenimiento sujetos al cumplimiento de niveles de servicio podría mejorar la calidad de los servicios públicos y el bienestar de los usuarios.

(*) Socio director en AIC Economía y Finanzas.