1. Presentación.
Uruguay se enfrenta hoy a una deuda institucional en materia de protección de los derechos del contribuyente. El tema viene cobrando visibilidad, tanto en el ámbito profesional y académico, así como en los medios de prensa, gracias a periodistas especializados en respetados medios de prensa en Uruguay, como La Mañana (1) y El País (2).
A pesar de los avances registrados en la modernización de su administración tributaria —particularmente en la Dirección General Impositiva (DGI)—, persiste una brecha estructural entre quienes cuentan con los recursos económicos para acceder a asesoramiento profesional calificado y quienes no pueden costearlo.
Con frecuencia en el ámbito profesional y los escasos casos que llegan a la instancia judicial, personas y pequeñas empresas que, ante el desconocimiento de la normativa de impuestos, terminan comprometiendo su dinero, recursos y derechos, por no acceder a información clara en cuanto a los medios de defensa, o en mayor parte porque los mecanismos previstos en la normativa son meros formalismos.
Las administraciones tributarias en Uruguay, representadas principalmente por la DGI y el BPS, no tienen un historial de avasallamiento de los derechos de los contribuyentes. Sin embargo, la profesionalización de dichas instituciones, en comparación con las herramientas de quienes no pueden costear un asesoramiento profesional especializado, es una brecha que deja expuestas a personas de menos recursos.
Un repaso por la historia muestra que en el año 2008, en oportunidad de las jornadas tributarias organizadas por la DGI con participación de académicos de respetadas instituciones, se analizó la necesidad de una “Carta del contribuyente”. Sin embargo, en el año 2024, el proyecto que contaba con los aportes del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, Colegio de Contadores, Colegio de Abogados, entre otros, fue archivado en la Comisión de Hacienda del Parlamento (3).
Este análisis técnico expone dicha brecha desde tres dimensiones concurrentes: la ausencia de una defensoría especializada del contribuyente, la inexistencia de tribunales fiscales independientes y la insuficiencia de los mecanismos alternativos existentes para compensar ambas carencias.
2. El escenario institucional vigente
El último estudio técnico sobre la temática fue publicado en 2017 a través de investigadores de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República (Udelar). Dicha investigación, realizada por la Dra. Sol Agostino Giraldez y la Cra. Natalia Acosta (4), estuvo dirigida a analizar si la figura de la defensoría del contribuyente podría constituir una posible solución a los problemas relacionados al cumplimiento de las obligaciones tributarias y procedimientos administrativos tributarios de los contribuyentes.
Uruguay no cuenta con una Defensoría del Contribuyente especializada. El marco normativo vigente no prevé ningún organismo público con competencia específica, autónoma y permanente para recibir, investigar y canalizar las quejas —o desviaciones de poder— de los obligados tributarios frente a la administración fiscal, ni para proponer reformas sistémicas derivadas de los problemas detectados.
Las instituciones orientadas a la protección de derechos que existen presentan limitaciones significativas:
• La Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (Inddhh), creada por la Ley Nº 18.446, tiene una competencia genérica y transversal. Si bien podría entender en materia tributaria, carece de la especialización técnica y los recursos operativos necesarios para abordar la complejidad del derecho fiscal. Según la propia investigación académica de referencia, a la fecha de los estudios relevados no había recibido denuncias relativas a la materia tributaria.
• La Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) opera básicamente en el marco de los procesos contencioso-administrativos ya iniciados que, si bien atiende casos durante el procedimiento tributario, está orientado a personas de menores ingresos, pero no a emprendedores.
• La Defensoría del Vecino de Montevideo, si bien ha dado muestras de efectividad en el ámbito departamental, posee una circunscripción territorial y temática que no la habilita para actuar como referente nacional en materia tributaria.
Uruguay tampoco cuenta con tribunales especializados en materia tributaria, como sí sucede en Argentina o en otros países. La resolución de controversias entre el fisco y los contribuyentes transita, en su etapa jurisdiccional, por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuyo procedimiento ha sido evaluado como inadecuado para la materia tributaria por más del 73% de los operadores jurídicos consultados en estudios académicos recientes. La ausencia de especialización, sumada a las demoras estructurales del sistema —que en algunos casos superan los 15 años—, configura un escenario de acceso a la justicia fuertemente condicionado.
Referencias:
(1) Entrevista al Ing. Ricardo Pizarro, defensor del contribuyente de Chile: https://www.xn--lamaana-7za.uy/economia/una-defensoria-del-contribuyente-solo-le-puede-aportar-beneficios-a-uruguay/
(2) Nota publicada en el diario El País de Uruguay: https://www.elpais.com.uy/negocios/noticias/el-ejemplo-de-chile-sobre-la-defensoria-del-contribuyente-una-entidad-que-puede-ser-propuesta-para-uruguay
(3) Documento de Comisión de Hacienda de mayo 2024: https://infolegislativa.parlamento.gub.uy/aresuelveref.aspx?ASOCIADOS,863&
(4) “Defensoría del contribuyente. Una investigación desde la perspectiva uruguaya” (2017, Montevideo - Uruguay). Autoras: Sol Agostino Giraldez, Natalia Acosta Casco. Disponible en: https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/handle/20.500.12008/49831
(*) Consultor, contador público, socio del Colegio de Contadores, miembro del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y perito habilitado por el Poder Judicial.