3. La brecha de acceso: un problema estructural

Un manejo fiscal responsable y sostenible, además de ser un objetivo deseable, debe guiar las acciones de hoy. En continuación con la columna anterior, es posible reflexionar sobre la situación a la que se enfrenta un inversor, y las herramientas idóneas para fortalecer la institucionalidad y seguridad jurídica, tan valorada de la economía uruguaya.

Realizar un diagnóstico, en el ámbito que sea, no puede ser serio si es esquivo de los últimos hallazgos en la materia. Distintos estudios académicos dan evidencia de tres factores estructurales, ya señalados en el N° 2267 de Crónicas Económicas. Estos son la ausencia de una defensoría especializada, inexistencia de tribunales fiscales independientes y una complejidad normativa creciente, sin canales alternativos de orientación más que las propias oficinas recaudadoras. Esta suma de componentes, para los que es posible transitar hacia soluciones, si bien afectan principalmente a quienes no acceden a un asesoramiento profesional especializado, repercute en todos los contribuyentes en general.

Podemos ejemplificarlo con un dilema con el que cualquier empresario o inversor en Uruguay ha de toparse en algún momento. En el marco de un proceso inspectivo, la DGI le impugna la deducción de un gasto contabilizado en la declaración de impuestos. El inversor convoca a sus asesores, analiza el caso en profundidad y concluye que tiene la razón. El fisco también hace su examen y no se mueve de su posición. Entonces aparece la disyuntiva real: pagar una cifra que considera injusta para cerrar el tema, o iniciar un proceso de reclamación que puede extenderse por años, con costos legales, incertidumbre y energía gerencial que su empresa necesita para otra cosa. 

Esto no es más que una consecuencia estructural de la asimetría entre quien fiscaliza y quien es fiscalizado. Y es precisamente el problema que Chile decidió abordar con la creación de la Defensoría del Contribuyente (Dedecon). 

En mayo pasado, por primera vez en Uruguay, en un evento en formato de seminario virtual, se pudo conocer la experiencia chilena, compartiendo datos y casos concretos. Previo a compartir algunas reflexiones sobre dicho instrumento, conviene repasar aspectos normativos específicos al ámbito tributario.

4. Instrumentos normativos existentes: avances parciales en riesgo

Si bien el ordenamiento uruguayo ha dado pasos orientados al reconocimiento de los derechos del contribuyente, el último proyecto relativo al “Estatuto del Contribuyente” fue archivado en la Comisión de Hacienda del Parlamento en 2024. Dicho documento consistiría en una enunciación básica de derechos en un lenguaje accesible, con aportes de reconocidos profesionales del Colegio de Abogados y el Colegio de Contadores Economistas y Administradores del Uruguay.

La Ley N.º 18.788 de Relacionamiento de los Contribuyentes con la Administración Tributaria introdujo clarificaciones procedimentales y encomendó la elaboración de un Texto Ordenado (TO) de derechos, garantías y deberes de los contribuyentes, en el plazo de un año a partir de 2011. Dicha norma finalmente fue publicada en el año 2023. Si bien aporta uniformidad, el TO 2023 no constituye propiamente una carta de derechos del contribuyente, los cuales siguen siendo difusos y no son directamente invocables ante una eventual anomalía fiscal.

Más recientemente se dio una reforma necesaria mediante la Ley 20.333, que introdujo mejoras al sistema de reclamos frente a los organismos públicos a través de la justicia contencioso-administrativa, creando nuevos juzgados y amparando derechos. Sorpresivamente, a este innegable avance le ha surgido una amenaza: la eliminación del instituto del “urgimiento” en el proyecto de Ley de Presupuesto en su artículo 310. Una somera referencia a ello es necesaria.

El urgimiento –conocido como pronto despacho en la Argentina- fue una estudiada innovación, para "cubrir" frente a situaciones en que el propio Estado se excede de los tiempos fijados por la normativa, para resolver una situación. La “razón” esgrimida para promover dicha eliminación es “no extender la incertidumbre” de la gestión administrativa. Por lo tanto, en casos en los que se excedan los dos años para que la Administración brinde respuesta a una situación planteada y argumentada, se vuelve al estado anterior en que se tiene "todo el tiempo del mundo" para resolver un planteo. Frente a la transparencia promovida en tantos ámbitos, esto atenta contra el derecho a una respuesta como uno de los derechos humanos reconocidos, perdiendo toda instancia de reclamo.

Estos avances normativos, valiosos en sí mismos -y, de cierto modo, bajo amenaza-, no sustituyen la necesidad de un organismo especializado con capacidad de investigar, recomendar, articular redes, ni satisfacen la necesidad de una “carta de derechos del contribuyente”, como existe hace décadas en muchos países desarrollados y de la región. En definitiva, ante una administración tributaria modernizada, es posible identificar ámbitos de desprotección al contribuyente en general.

5. Hacia un modelo institucional: lecciones de la experiencia comparada

La experiencia internacional ofrece modelos con distintos grados de autonomía e intensidad de competencias. El espectro va desde órganos insertos en la propia administración tributaria —con riesgo de subordinación funcional— hasta instituciones con plena autonomía técnica, financiera y política radicadas en el ámbito parlamentario.

El prestigioso jurista uruguayo Ramón Valdés Costa(1) ya señaló lo que sería un aggiornamento en el año 1992 en esta área. «El derecho comparado ofrece también ejemplos de esta evolución con la creación de nuevos órganos que no encajan dentro del concepto clásico de separación de los tres poderes: tribunales constitucionales en Europa, […] tribunales fiscales en México, Ecuador y Alemania Federal, comisiones tributarias en Italia y el ombudsman escandinavo, recogido por España bajo la denominación de "defensor del pueblo"». 

A casi un cuarto de siglo de lo señalado por el experto, no hay registro de avances al respecto en Uruguay. Frente a esa tendencia inercial innegable, lo que aporta la experiencia chilena de la Dedecon es algo relevante: la prueba de que es posible, con sus complejidades, tensiones y sus logros, mejorar la educación tributaria y la recaudación. Eso incluye la realización de mediaciones que evitan procesos que de otro modo durarían hasta ocho años. De especial relevancia es que cuando muchos contribuyentes enfrentan la misma dificultad, el organismo puede elaborar informes técnicos que señalan problemas sistémicos y proponer cambios que benefician al universo de afectados, no solo a quien hizo la consulta. Otro efecto de valor es que los informes elaborados en casos particulares han terminado siendo utilizados como antecedente en litigios posteriores.

6. Consideraciones finales

La brecha de protección del contribuyente en Uruguay no es una hipótesis académica: es una realidad constatable en los índices de desconocimiento normativo, en la asimetría de la relación fisco-contribuyente y en la percepción generalizada de que la posibilidad de reclamar ante un juez –la llamada tutela jurisdiccional- es parcial o inefectiva.

La elaboración de una Carta de Derechos del Contribuyente y la creación de una Defensoría del Contribuyente especializada y autónoma, son pasos que no implican debilitar la administración tributaria ni cuestionar su eficiencia. Por el contrario, significarían una real mejora en la construcción de un sistema tributario más transparente, más justo y más confiable, en el que el cumplimiento voluntario se sostenga no solo sobre la amenaza de la sanción, sino sobre la conciencia ciudadana y la confianza en las instituciones.

Referencia:

(1) “Instituciones de derecho tributario”, Dr. Ramón Valdés Costa, Edit. De Palma, Buenos Aires – 1992, p. 272.

(*) Consultor, contador público, socio del Colegio de Contadores, miembro del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y perito habilitado por el Poder Judicial.