El Banco Central del Uruguay (BCU) publicó el documento “Marco conceptual para el tratamiento regulatorio de los Activos Virtuales en Uruguay”, que busca dar una categorización de los distintos instrumentos y sus operativas, y contribuir a generar una regulación para los activos virtuales en el país. Se entiende necesario proteger a los usuarios, mitigar el riesgo de lavado de activos, mantener la estabilidad financiera y no afectar la reputación del BCU. No obstante, se entiende que un “uso correcto” de estos activos virtuales podría mejorar la eficiencia y la interoperabilidad de los mercados de valores y los sistemas de pago.
“Dado el rápido desarrollo de los instrumentos conocidos como ‘activos virtuales’ y su creciente operativa tanto a nivel global como doméstico, se considera necesario dar mayor certidumbre y claridad sobre este fenómeno y sus consideraciones normativas, con el objetivo de que su desarrollo en el mercado local, así como su utilización en los distintos servicios financieros, sean seguros”. Así comienza la introducción del documento publicado esta semana por el BCU a través de su programa de innovación financiera NovaBCU, y mediante el cual busca dar cumplimiento a una de sus finalidades: “garantizar la protección a los consumidores e inversores, el buen funcionamiento de los mercados y mitigar los riesgos para la estabilidad financiera y de política monetaria que puedan derivarse del uso de activos virtuales”.
Desde la entidad se explicó que no se trata de una regulación, sino que busca establecer ciertas definiciones sobre el tema, que luego acompañarán un proyecto de ley en el que trabaja el BCU.
El documento apunta a brindar un marco conceptual que permita orientar la comprensión y categorización de los diversos instrumentos y sus operativas, contribuyendo al análisis de un enfoque regulatorio para los activos virtuales en Uruguay. Está elaborado en base al intercambio realizado con participantes del sector financiero, proveedores de servicios de activos virtuales, empresas de software, estudios jurídicos, consultoras, otros organismos públicos, representantes de la academia y reguladores de otras jurisdicciones.
En el informe se detallan los objetivos y encuadre del trabajo, se delimita el alcance del documento, y se expone un análisis preliminar de los riesgos y beneficios potenciales para los usuarios, el sistema financiero y el banco central. Luego se plantea el enfoque y abordaje a seguir desde el punto de vista regulatorio; se proponen una definición y clasificación de activos virtuales, y se distinguen los roles y funciones asociadas a esta categoría de activos; se desarrolla una propuesta de delimitación de perímetro regulatorio; y en el último apartado se proponen algunos lineamientos para un eventual régimen de autorizaciones.
Fuente de riesgos
El documento señala que “los activos virtuales podrían constituir una fuente importante de riesgo para la estabilidad de precios y financiera, comprometiendo los objetivos de promoción de la solidez, solvencia, eficiencia y desarrollo del sistema financiero y de pagos”. La magnitud del impacto dependerá de la extensión que tenga la utilización de estos instrumentos, y su vinculación con el sistema financiero.
“Si bien su escala actual y su relacionamiento con el sistema financiero formal son relativamente bajos, la creciente atención y el explosivo crecimiento en los últimos tiempos a nivel mundial determinan su inminente atención a nivel doméstico”, advierte el informe.
Los activos virtuales se presentan como instrumentos que pueden servir como “moneda, medio de pago o vehículo de inversión, entre otros”.
El BCU interpreta que los usuarios pueden exponerse a “riesgos excesivos”, debido al alto dinamismo de estos instrumentos, su elevada incertidumbre y desinformación acerca de las características fundamentales de los activos virtuales, y los modelos de negocios propuestos. Además, alerta que “la exposición podría ser importante para el sistema financiero, el sistema de pagos y la estabilidad de precios”.
Riesgos y beneficios
El BCU enumera la necesidad de abordar la protección de los usuarios, el combate al lavado de activos y financiamiento y al terrorismo, la estabilidad financiera, y cuidar la reputación del BCU.
El informe fundamenta que “sin un marco eficiente de protección, potenciales fraudes y estafas utilizando activos virtuales, así como ataques cibernéticos, podrían dejar expuestos a inversores y usuarios poco sofisticados a pérdidas de importancia (tanto desde el punto de vista económico, como también en materia de datos personales)”. En ese sentido, sostiene que la regulación, la supervisión y el requerimiento de estándares a los diferentes operadores con activos virtuales, podrían “proveer protección a los usuarios”. Complementariamente, ello debe ser acompañado con educación, información y alertas acerca de los potenciales riesgos, las buenas prácticas para su manejo y el nivel de protección en cada caso.
Por su parte, debido al carácter virtual y descentralizado de muchos activos virtuales, muchos agentes pueden operar con un alto grado de anonimato, al margen de fronteras, marcos jurídicos e infraestructuras financieras, lo que abre la posibilidad de ser utilizados como medio para financiar actividades ilícitas y servir como herramienta para el lavado de activos. En ese sentido, se insta a seguir las recomendaciones internacionales para mitigar estos riesgos.
Los riesgos sistémicos a la estabilidad financiera y macroeconómica se presentan más lejanos, pero están igualmente latentes. Entre ellos, menciona el potencial debilitamiento de los canales de transmisión de la política monetaria, reducción de recaudación fiscal, riesgos a la estabilidad financiera por contagio, exposición al riesgo común y aumento de la prociclicidad, así como por efectos perjudiciales sobre usuarios e instituciones supervisadas que podrían llevar a un aumento en el nivel agregado de riesgo en el sector financiero.
En cuanto al “riesgo de reputación”, menciona la posible afectación sobre la credibilidad y el prestigio del BCU de no tomar acciones o adoptar un enfoque regulatorio inadecuado sobre estos instrumentos. En ese sentido, insta a “tomar medidas proactivas tendientes a mitigar los riesgos y anticipar situaciones”, incluso en aquellos casos donde el BCU no tuviese potestades. No obstante, también advierte que “una regulación excesiva, derivada por ejemplo de un entendimiento incompleto de la naturaleza, potenciales ganancias de eficiencia y riesgos que presentan los activos virtuales, puede llevar también a una situación con consecuencias perjudiciales a las finalidades de eficiencia y desarrollo del sistema financiero”.
Pero más allá de los riesgos, los activos virtuales también podrían traer consigo beneficios, ya que un “uso correcto” de los mismos podría mejorar la eficiencia y la interoperabilidad de los mercados de valores y los sistemas de pago.
“Como es el caso ante escenarios de avance tecnológico, la incertidumbre es alta y la materialización de tales ganancias dependerá de los usos que realice la industria en modelos de negocio concretos”, señala el documento.
Poniendo límites
El apartado siete del documento establece una “propuesta de delimitación del perímetro regulatorio del BCU en relación con los Activos Virtuales”, en donde se define si una actividad debe estar regulada o no por el BCU. Para ello se establece un esquema sobre el tipo de activo virtual y el uso económico que se da a los mismos.
El informe señala que a los activos virtuales de valores se les aplica la Ley 18.627 de Regulación del Mercado de Valores, ya que se trata de un “derecho de crédito o inversión” de fácil transferibilidad. No obstante, se excluye del perímetro regulatorio BCU a los “activos virtuales de utilidad”, en tanto que, en principio, no configuran verdaderos instrumentos financieros, y finalmente se asume competencia regulatoria parcial respecto de los activos virtuales utilizados con finalidad de pago, todo ello en virtud de normativa existente a la fecha o bien mediante sugerencias de respuesta legislativa específica a tales fines.
En cuanto a los activos virtuales de pago, el BCU diferencia a los activos virtuales “estables” (como por ejemplo las denominadas “stablecoins”, siendo una de las más conocidas “Tether”), de los activos virtuales “de intercambio” (como por ejemplo “Bitcoin” o “Ether”). Al respecto, interpreta que los primeros se encuentran dentro de su perímetro regulatorio debido a la importancia sistémica que revisten. En cuanto a los activos “de intercambio”, si bien los considera excluidos del perímetro regulatorio, se advierte que su uso habitual como instrumento de pago puede afectar el funcionamiento del Sistema Nacional de Pagos, por lo cual el BCU puede ejercer su control y vigilancia de acuerdo con las competencias legalmente asignadas por su Carta Orgánica y la Ley 18.573 del Sistema de Pagos.
