Escriben: Nicolás Stanko y Juan Ignacio Briozzo, ganadores del segundo Premio Academia 2023
En 2008, Nueva Zelanda estableció un mercado de permisos de emisiones con el propósito de ponerle un precio a la contaminación y modificar el comportamiento económico para reducir las emisiones y cumplir metas ambientales. Este sistema, ahora fundamental para enfrentar el cambio climático, ha evolucionado a lo largo de los años con ajustes para mejorar su funcionamiento, presentando características únicas que lo destacan como un modelo pionero. Dado que el perfil de emisiones del país es bastante similar al de Uruguay, con un 48% del total bruto generado por la ganadería y agricultura y un 32% por el sector energía para el 2019, nuestro país puede beneficiarse y utilizar esta experiencia como referencia para la implementación de un sistema similar.
El mercado de permisos neozelandés se distingue por su enfoque integral, incluyendo todos los gases de efecto invernadero (GEI) y abarcando todos los sectores emisores gradualmente, comenzando con el forestal en 2008 y finalizando con la inclusión de la agricultura y ganadería en 2012. A pesar de lograr una cobertura completa del sector energético con un bajo costo administrativo y un único precio para todos los combustibles, enfrenta dificultades para integrar efectivamente a la agricultura y ganadería debido a la escasez de opciones de mitigación viables y accesibles, posponiendo indefinidamente su participación obligatoria desde 2013. Esto lleva a que el sistema únicamente pueda regular un 52% de las emisiones brutas totales y que se vuelva bastante complejo reducir el nivel agregado de estas en cada período. Si bien se planea exigir un precio a las emisiones de estos sectores a partir de 2025, se requiere abordar aspectos administrativos, logísticos y políticos para evitar posponer esta decisión (se estima que haber puesto un precio a las emisiones de ganado y fertilizantes podría haber mitigado más de 100.000 toneladas de CO2 equivalente por año).
La inclusión inmediata del sector forestal en el sistema de regulación de emisiones tuvo como objetivo principal detener la deforestación y fomentar la plantación de nuevos bosques, reconociendo su importancia para los objetivos ambientales del país al absorber CO2 y remover una parte significativa de las emisiones totales brutas, al igual que ocurre con este sector en Uruguay. Esta incorporación, que diferenciaba entre tipos de bosques para establecer obligaciones, generó distorsiones en el mercado al no proporcionar suficientes incentivos para la plantación de nuevos árboles, tanto para los participantes obligatorios como voluntarios. Las modificaciones recientes en la forma de contabilizar las remociones de CO2 para los bosques plantados a partir de 2023 buscan corregir estas distorsiones y promover la plantación, pero persisten desafíos, como el riesgo de favorecer especies exóticas en detrimento de las autóctonas gracias a su mayor capacidad para absorber emisiones, que puede afectar la conservación de la biodiversidad.
El análisis de la evolución del precio en el mercado de permisos de emisiones de Nueva Zelanda nos permite ver cómo los participantes respondieron a diferentes etapas del sistema. Inicialmente vinculado al mercado internacional bajo el Protocolo de Kyoto, esto facilitó a los agentes negociar permisos sin restricciones de cantidad, lo que aumentó el suministro de permisos y fijó el precio doméstico. Sin embargo, esta vinculación expuso al mercado local a shocks externos, y la salida de Estados Unidos y Canadá del Protocolo en 2011 llevó a una sobreoferta global y una caída de precios, desincentivando la inversión en tecnologías limpias.
Ante el anuncio de la posibilidad de desvinculación en 2012, que terminó efectuándose en 2015, las empresas anticiparon una futura escasez de permisos locales, acumulándolos mientras usaban los más baratos de Kyoto. Esta acumulación elevó el precio doméstico, generando una divergencia gradual de la cotización internacional. En este sentido, podríamos pensar que una menor brecha entre el anuncio y la desvinculación habría evitado la acumulación masiva de permisos, permitiendo obtener ingresos a través de subastas para proyectos ambientales.
Actualmente, la sobreoferta de permisos dificulta el control de precios mediante la subasta. De hecho, no hubo unidades vendidas en 2023, generando incertidumbre en torno a las prioridades del gobierno. Esto condujo a una caída del precio durante la primera mitad de 2023, seguida de una recuperación en el segundo semestre debido a las expectativas de un recorte en la oferta. Finalmente, la primera subasta de 2024 resultó en una venta parcial, siendo la primera desde 2022.
Una cuestión central sobre el precio de los permisos es su potencial impacto sobre los hogares, ya que se espera que un aumento en este precio afecte el costo de la energía, el combustible y otros bienes intensivos en carbono, impactando especialmente en hogares de bajos ingresos. Si bien el precio no tiene mucha incidencia sobre el IPC (se estima que un cambio de 10 dólares neozelandeses en el precio tiene un impacto de alrededor del 0,11% sobre este), el gobierno debería implementar políticas sociales para ayudar a los grupos más vulnerables ya sea mediante compensaciones, acceso facilitado a bienes y servicios con menor contaminación, acceso a capital o más información.
De un buen tiempo a esta parte, Nueva Zelanda ha logrado establecer un sistema de permisos de emisiones que opera de manera integral, dando lugar a un mercado funcional que ha conseguido ponerle un precio a la contaminación pero que aún presenta falencias en lo que respecta a la estabilidad de dicho precio, los incentivos para la inversión en abatimiento y el lograr una reducción considerable del nivel agregado de emisiones. Así, constituye un muy buen ejemplo del cual países como el nuestro pueden apoyarse para aprender tanto de los aciertos como los errores en torno a su funcionamiento e implementación.
