Si bien el Decreto Nº 130/026 (promulgado en junio de 2026) abarca diversos aspectos del programa, buena parte de los ajustes parece responder a una misma preocupación, la de orientar mejor los recursos públicos hacia el perfil de hogares de ingresos bajos, medio-bajos y medios que el programa buscaba atender.

Un programa para la franja del medio

El Programa Entre Todos se creó en febrero de 2022, mediante el Decreto Nº 59/022, para atender un problema concreto del sistema de vivienda uruguayo. En términos generales, podría decirse que dicho sistema se encuentra segmentado por franjas de ingreso, con instrumentos como Mevir en el medio rural, el cooperativismo por ayuda mutua y ahorro previo, los realojos y los programas dirigidos a hogares en situación de vulnerabilidad. Por otra parte, los hogares con mayor capacidad de pago acceden a la vivienda mediante ahorro propio y/o financiamiento hipotecario tradicional. Entre ambos grupos persistía una brecha conformada por hogares con ingresos superiores a los límites establecidos para acceder a soluciones de carácter asistencial, pero insuficientes para obtener un crédito hipotecario en las condiciones habituales del sistema bancario.

La solución elegida no fue que el Estado construyera, sino que construyera un privado y que el Estado pusiera los incentivos desde el lado de la oferta y la demanda.

Desde la oferta, el programa se ampara en la Ley 18.795 de Vivienda Promovida, de 2011, que exonera impuestos a quien construya dentro de determinados parámetros, y le suma una garantía del Sistema Nacional de Garantías (SIGA) que facilita al desarrollador el acceso al financiamiento. Del lado de la demanda, el subsidio a la cuota. Y en el medio, una comisión técnica (CETA), que hasta ahora aprobaba cada proyecto y le fijaba un precio máximo de comercialización.

Esa es la ecuación completa, exoneración tributaria a cambio de tope de precio más subsidio para que el comprador llegue.

Qué cambia en el programa

Las modificaciones aprobadas en el decreto buscan adecuar el programa a los cambios introducidos en la ley de Presupuesto y a los lineamientos del Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat 2025–2029. Entre las principales están:

⮚      Tope de 100 viviendas por proyecto: Cuando este se ubique en zonas sin adecuada conexión a la infraestructura básica, en particular redes de saneamiento, ni equipamientos y servicios urbanos. El Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) puede autorizar excepciones para iniciativas declaradas de interés.

⮚      Reordenamiento institucional: Para el ingreso de proyectos, con el objetivo de centralizar y agilizar los trámites. La CETA deja de aprobar los proyectos y de definir los criterios de evaluación cambiando su rol a asesorar al ministerio; la fijación de los precios máximos de comercialización pasa a la Dirección Nacional de Vivienda (Dinavi).

⮚      Subsidios revisables: El apoyo al comprador se mantiene aunque cambia de régimen. Se sustituye la Contribución Económica No Reembolsable (CENR), que tenía un tope del 30% del valor de la vivienda, por el previsto en la Ley Nº 13.728, y se faculta a la Dinavi a definir las condiciones de acceso y los límites del subsidio según la disponibilidad presupuestal y las necesidades habitacionales.

⮚      Garantía SIGA acotada: Hasta ahora podía usarse en proyectos sin límite de viviendas; pasa a aplicar solo a proyectos de hasta 30 unidades, para focalizarse en emprendimientos de menor escala a cargo de pequeñas empresas. En paralelo, los proyectos de coinversión con el ministerio, que podían recibir aportes equivalentes a cuatro quintos del costo total, pasan a dos quintos.

A esto se le agrega mayor peso de los gobiernos departamentales ya que antes alcanzaba con que el terreno fuera urbano o suburbano y se podía construir sin conexión al saneamiento; ahora el suelo debe estar destinado a uso habitacional o residencial por el ordenamiento territorial departamental, y toda vivienda deberá estar conectada al sistema público de evacuación de aguas servidas y pluviales. Solo se exceptúan las zonas sin servicio donde tampoco sea posible extender la red, y es la intendencia la que autoriza sistemas alternativos.

Una lectura económica detrás de los cambios

En setiembre de 2025 el propio MVOT advirtió públicamente que no todas las viviendas del programa habían sido destinadas a la población objetivo, y anunció que preparaba modificaciones. Las medidas pueden leerse como respuestas a ese diagnóstico. En tal sentido, conviene evaluarlas por separado, porque no todas podrían generar el mismo impacto.

Los subsidios sujetos a revisión persiguen un objetivo razonable, evitar que el Estado sostenga durante 25 años un apoyo a hogares cuya capacidad de pago mejoró de forma sustancial. El problema no parece estar en revisar, sino en cómo se hace. Para funcionar bien, las reglas deberían ser previsibles, graduales y conocidas al momento de asumir el crédito. De lo contrario aparecen dos costos, la carga administrativa que se traslada al hogar, que debe probar y volver a probar que califica y el riesgo de que una mejora moderada de ingresos provoque una pérdida abrupta del apoyo, dejando al beneficiario en una situación más frágil justamente por haber progresado.

Hay además un efecto propio del crédito hipotecario. Desde el punto de vista del hogar y del análisis crediticio, un subsidio revisable puede valer menos que uno garantizado durante toda la vigencia del préstamo, porque no se incorpora plenamente a la capacidad de endeudamiento. Sobre un compromiso a 25 años, la incertidumbre tiene precio. El sector privado ya advirtió sobre ese punto, señalando que, si el apoyo se retira, el repago pasa a recaer íntegramente en el beneficiario.

Por su parte, la garantía SIGA probablemente tenga un mayor efecto en los desarrolladores de menor escala, que suelen enfrentar más dificultades para acceder a créditos en comparación a empresas de mayor tamaño, con mejores condiciones de acceso al financiamiento. Limitarla a proyectos de hasta 30 viviendas podría contribuir a dirigir el apoyo hacia aquellos casos en los que realmente incide en la decisión de invertir. Sin embargo, el umbral puede dejar fuera proyectos que, pese a superar apenas las 30 viviendas, continúan siendo de pequeña escala. Si además se considera la disminución del aporte estatal en los proyectos de coinversión, algunos emprendimientos medianos podrían haber visto reducido, al mismo tiempo, el acceso a dos instrumentos relevantes de apoyo financiero.

En cuanto al tope de 100 viviendas y las nuevas exigencias sobre dónde se puede construir son las disposiciones más discutibles, y las que mejor revelan el diagnóstico oficial. Durante los primeros años, el programa habilitó proyectos en suelo suburbano y sin exigir conexión a saneamiento, pero el suelo era barato precisamente por lo que le faltaba, servicios ausentes no desaparecían del cálculo, se convertían en obligaciones futuras de otros organismos, saneamiento, transporte, escuela, policlínica, o en un costo que absorbían las familias en tiempo y en calidad de vida. El nuevo decreto reconoce esa externalidad.

Sin embargo, estas modificaciones podrían alterar la ecuación económica de algunos proyectos. La priorización de terrenos con infraestructura y servicios puede implicar mayores costos de suelo, mientras que el límite de 100 viviendas puede reducir las economías de escala. Dado que el precio de comercialización se encuentra sujeto a un máximo, la posibilidad de absorber o trasladar estos mayores costos sería limitada, lo que podría desincentivar algunas iniciativas. Alternativas como cargos por conexión, aportes obligatorios a infraestructura o subsidios diferenciados según localización atacarían el mismo problema con señales más directas y sin limitar la cantidad. Cuánto pesa esa restricción en la práctica, en todo caso, es difícil de saber; el tope podría alcanzar a una minoría de iniciativas, aunque no necesariamente a una minoría de viviendas.

Hay una lógica común detrás de estos cambios en la que el Estado gana precisión y la paga en volumen y en certidumbre. Viviendas mejor localizadas, aunque posiblemente menos numerosas, apoyo financiero concentrado en los proyectos más pequeños y quizás a costa de los medianos, subsidios mejor dirigidos, pero menos previsibles para el hogar. Si ese intercambio conviene, depende de qué se entienda por éxito del programa, y esa ya no es una pregunta estrictamente técnica. La respuesta empezará a verse en los próximos meses, no solo en cuántos proyectos ingresen al programa, sino sobre todo en a qué hogares alcancen.

(*) Socio, jefe del área Transporte de AIC Economía y Finanzas.