La propuesta realizada, permite que importadores y exportadores oportunamente registrados ante la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) formulen sus propias “declaraciones aduaneras de mercadería”, sujeto al cumplimiento ex ante de determinados requisitos, entre otras condiciones, de capacitación.
La propuesta, naturalmente, no pasa inadvertida. Políticamente disruptiva, altera inercias, interpela intereses y provoca un inevitable movimiento en una arquitectura aduanera construida durante décadas sobre la preceptividad del despachante de aduanas. Y es precisamente allí donde comienzan las preguntas que verdaderamente importan, a saber: ¿quién gana, ¿quién pierde, qué riesgos aparecen y si la reforma genera verdaderamente competitividad o simplemente redistribuye costos y responsabilidades?
Veamos.
Continuación
Uruguay, con este proyecto de ley, ha vuelto a colocar la competitividad en el centro de la discusión económica y política. Y no es una cuestión menor. Para una economía pequeña, abierta y necesariamente vinculada al comercio internacional, cada costo adicional, cada demora imprevista y cada trámite injustificado que se incorpora a una operación de importación o exportación termina formando parte –de una manera u otra– del precio que pagan las empresas y, finalmente, los consumidores.
Con esa preocupación como telón de fondo, el Poder Ejecutivo remitió recientemente al Parlamento el proyecto de Ley de Competitividad y Reducción del Costo de Vida, una iniciativa de amplio alcance que procura simplificar procedimientos en materia de comercio exterior, en general, y en materia aduanera, en especial; reducir cargas burocráticas; mejorar la calidad regulatoria y generar condiciones más favorables para la inversión y la actividad empresarial.
Dentro de este conjunto de potenciales reformas, todas ellas de indudable relevancia, una sobresale por la profundidad de sus implicancias y por el cambio de paradigma que supone para el comercio exterior uruguayo: la introducción del denominado autodespacho aduanero.
La propuesta introduce un cambio significativo en una estructura que ha acompañado durante décadas al comercio exterior uruguayo. El “modelo vigente” descansa, como principio general, en la intervención profesional del despachante de aduana en la tramitación de las operaciones aduaneras. El “proyecto”, por el contrario, abre ahora la posibilidad de que determinados importadores y exportadores, cumpliendo las condiciones que establezca el “nuevo régimen”, puedan formular directamente sus “declaraciones” ante la Aduana.
Ahora bien, a primera vista, la ecuación parece lineal: suprimir una intermediación obligatoria reduce costos y reducir costos mejora la competitividad. Pero en comercio exterior –y particularmente en materia aduanera– las ecuaciones rara vez son tan lineales.
Porque la ecuación no se agota en determinar cuánto cuesta un despachante de aduana, sino que exige preguntarse cuánto vale la función que hoy cumple el despachante y, sobre todo, quién asumirá sus costos, responsabilidades y riesgos cuando el operador decida prescindir de él”. La eliminación de una intervención preceptiva no supone necesariamente la desaparición de la función que esa intervención cumplía. En ocasiones, simplemente significa que esa función –y sus riesgos– cambia de manos.
Allí comienza, precisamente, la discusión que importa.
El autodespacho puede representar una herramienta de modernización, autonomía empresarial y reducción de costos para determinados operadores que cuentan con escala, estructura administrativa, conocimiento técnico y sistemas internos de compliance suficientemente desarrollados, que – huelga decirlo – son, claramente, los menos. Pero también puede significar que tareas hasta ahora externalizadas en un profesional especializado deban ser internalizadas por la propia empresa: clasificación arancelaria, valoración, origen, documentación, determinación de tributos, cumplimiento de restricciones y responsabilidades derivadas de la “declaración aduanera”.
Por eso, el debate sería demasiado pobre si quedara reducido a una controversia entre quienes defienden la intervención del despachante y quienes promueven su eliminación. Tampoco debería convertirse en una discusión corporativa acerca de la supervivencia de una profesión.
El problema es bastante más profundo: se trata de determinar cuál es el “modelo de gestión aduanera” que permite reducir efectivamente los costos del comercio exterior sin trasladarlos hacia otras zonas menos visibles del “sistema”.
En otras palabras, la pregunta no debería ser simplemente si Uruguay debe permitir el autodespacho. La pregunta relevante es otra: ¿el autodespacho reduce realmente el costo total de una operación de comercio exterior o solamente modifica la forma en que ese costo se distribuye?
Porque existe un costo visible –el honorario profesional–, pero también existen costos menos evidentes: capacitación de personal, estructuras internas de gestión, sistemas informáticos, garantías, seguros, asesoramiento especializado, errores de declaración, contingencias tributarias, eventuales sanciones y, especialmente, el costo económico intangible de la incertidumbre.
Y aquí aparece una segunda dimensión del problema. Durante años, el despachante de aduana no ha sido únicamente un intermediario entre la empresa y la administración. Ha funcionado también como un especialista, un filtro técnico y, en determinados supuestos, un centro adicional de imputación de responsabilidades dentro del “sistema aduanero”. Si su intervención deja de ser obligatoria, esas funciones no desaparecen por disposición legal: habrá que determinar quién las asume y a qué costo.
El “proyecto” abre así una discusión que excede ampliamente al despachante de aduana. Obliga a preguntarnos qué entendemos por competitividad. Si competitividad significa exclusivamente eliminar trámites, intermediarios y costos explícitos, el autodespacho parecería avanzar inequívocamente en la dirección correcta. Si, en cambio, entendemos la competitividad como la capacidad de realizar operaciones internacionales con menores costos totales, menores tiempos, menor incertidumbre y mayor seguridad jurídica, el análisis exige bastante más cuidado.
Tal vez, entonces, el desafío no consista en optar entre dos “modelos extremos” –despachante obligatorio o autodespacho irrestricto–, sino en construir un “sistema” capaz de permitir que cada operador utilice la alternativa más eficiente de acuerdo con su dimensión, complejidad y capacidad técnica, sin disminuir los estándares de cumplimiento ni trasladar inadvertidamente nuevos riesgos hacia las empresas o hacia el propio Estado.
Autodespacho aduanero: efectos y consecuencias de la reforma propuesta
La iniciativa del Poder Ejecutivo tiene, en ese sentido, un mérito difícil de discutir: ha puesto sobre la mesa una pregunta que Uruguay debía formularse.
Después de décadas de preceptividad, corresponde analizar si ese “modelo” continúa siendo necesario en todos los casos y para todos los operadores.
Pero corresponde formular también la pregunta inversa. ¿Por qué? Porque en materia de competitividad, eliminar una obligación puede reducir un costo; eliminar una función necesaria, en cambio, puede simplemente trasladarlo.
Y distinguir una cosa de la otra es, probablemente, el verdadero debate que el autodespacho aduanero acaba de abrir en Uruguay, esto es, no discutir “despachante sí / despachante no”, sino si estamos ante una verdadera eliminación de costos o nos encontramos –con la reforma propuesta– ante una transferencia de costos, riesgos y responsabilidades.
Dicha interrogante nos plantea tres líneas de discusión: la primera, el impacto económico y competitivo; la segunda, el nuevo mapa de responsabilidades jurídicas, y; una tercera, más disruptiva, sobre qué debería ser el despachante de aduana del futuro si deja de tener un mercado asegurado por la preceptividad.
Hay un punto que me parece especialmente fértil para el artículo: la reforma no elimina una función; cambia quién la cumple, quién la paga y quién responde cuando falla. El propio “proyecto” confirma que el autodespacho requerirá registro ante la DNA y que el titular o sus empleados acrediten formación en comercio exterior.
Repasemos a continuación las tres líneas de discusión mencionadas.
El impacto económico: del costo visible al costo total
El primer efecto del autodespacho parece evidente: si una empresa puede realizar directamente su “declaración aduanera”, desaparece –al menos potencialmente– el costo de contratar obligatoriamente a un tercero. Sin embargo, medir la competitividad exclusivamente a partir de esa reducción sería insuficiente. Una operación aduanera tiene costos explícitos y costos implícitos. Entre los primeros, se encuentra el honorario profesional. Entre los segundos, aparecen la capacitación del personal, los sistemas de información, el control documental, la clasificación arancelaria, la valoración, la determinación del origen, la gestión de permisos, el seguimiento normativo y, especialmente, el riesgo económico derivado del error.
Por eso, desde el punto de vista empresarial, la ecuación relevante no será ‘honorario del despachante versus cero costos; sino, costo de tercerizar la función versus costo de internalizarla’.
Para una empresa grande, con cientos o miles de operaciones anuales y un departamento profesionalizado de comercio exterior, la internalización puede producir economías de escala apreciables; pero, para una pequeña o mediana empresa que importa ocasionalmente, probablemente ocurra lo contrario: construir capacidad interna para gestionar una actividad altamente técnica puede costar más que contratarla.
La consecuencia es importante: el autodespacho no generará necesariamente el mismo beneficio para todos los operadores. Puede aumentar la competitividad de algunos y resultar económicamente neutro – o incluso inconveniente – para otros. En dicho sentido, cabe recordar que la OMC ha estimado que la implementación integral del “Acuerdo sobre Facilitación del Comercio”, puede reducir los costos del comercio mundial en promedio un 14,3%, pero ese porcentaje corresponde al conjunto de medidas de facilitación –digitalización, simplificación, gestión de riesgo, ventanilla única, procedimientos, etc.– y no específicamente a la eliminación de la obligatoriedad del despachante.
La reforma propuesta puede, por tanto, generar eficiencia, pero su verdadero rendimiento habrá que medirlo no por cuántas empresas dejan de utilizar despachantes, sino por cuánto disminuyen efectivamente el costo y el tiempo total de importar y exportar.
a) Nuevo mapa jurídico: la responsabilidad viaja con la decisión
El segundo cambio es todavía más importante. Mientras existe intervención preceptiva del despachante, la operación aduanera se estructura jurídicamente sobre varios sujetos: importador o exportador, declarante, despachante y administración. La normativa distribuye entre ellos deberes, responsabilidades y, en determinados supuestos, consecuencias tributarias e infraccionales.
Pero con el autodespacho aduanero, aparece una situación conceptualmente diferente. Cuando la empresa decide formular directamente su “declaración aduanera”, desaparece un intermediario jurídico, pero no desaparecen las obligaciones vinculadas a la declaración, vale decir, alguien seguirá teniendo que afirmar cuál es la mercadería. Alguien deberá clasificarla. Alguien deberá declarar su valor. Alguien deberá acreditar su origen. Alguien deberá cumplir prohibiciones y restricciones. Y alguien tendrá que responder cuando esas afirmaciones sean incorrectas.
La lógica internacional apunta precisamente en esa dirección. Las directrices de la OMA (Organización Mundial de Aduanas) establecen que cuando actúa un despachante deben definirse jurídicamente sus responsabilidades, pero recuerdan al mismo tiempo que, en numerosos sistemas, la responsabilidad primaria por la exactitud de la información permanece en el importador o exportador.
De allí surge una consecuencia que debería ser particularmente advertida por las empresas: autodespachar sí significa adquirir autonomía y obviamente de manera inmediata, reducir costos, pero también apareja – inevitablemente – internalizar responsabilidad, una responsabilidad que antes no necesariamente le correspondía. La empresa deja de contratar solamente un servicio, y pasa a absorber una función de compliance aduanero.
Y ello puede transformar el mapa interno de responsabilidades empresariales. El área de comercio exterior, el directorio, los responsables administrativos, contables y logísticos tendrán que definir procedimientos, controles, trazabilidad documental y mecanismos de revisión. Es por ello que, el autodespacho, visto desde esta perspectiva, no es simplemente una reforma aduanera. Es también una reforma de gobierno corporativo.
El cambio disruptivo: del despachante obligatorio al despachante elegido
Aquí aparece probablemente la consecuencia más interesante de las tres esbozadas precedentemente. Durante décadas, la profesión del despachante de aduana estuvo respaldada por una característica extraordinariamente poderosa desde el punto de vista económico: la demanda de sus servicios no dependía enteramente del mercado, porque estaba parcialmente asegurada por la ley.
Si la preceptividad se reduce, esa situación cambia. El despachante tendrá que pasar, progresivamente, de ser un profesional cuya intervención resulta jurídicamente necesaria, a ser un profesional cuya intervención resulte económicamente conveniente. Y esa diferencia es enorme.
El futuro probablemente no pertenecerá al despachante que simplemente transmite una declaración electrónica que la empresa podría transmitir por sí misma. Pertenecerá al que aporte algo que la empresa no pueda obtener internamente.
Y ello significará evolucionar hacia cinco áreas: consultoría aduanera especializada; compliance y prevención de contingencias; planificación de operaciones internacionales; gestión integral de la cadena logística; y tratamiento profesional de clasificación, valoración, origen, acuerdos comerciales, regímenes especiales y litigios.
La reforma puede entonces ser interpretada como una amenaza. Pero también puede convertirse en algo bastante diferente: el paso desde una profesión protegida por la obligatoriedad hacia una profesión legitimada por su valor agregado.
En ese escenario, el mejor despachante probablemente tendrá incluso más valor que hoy. La diferencia es que habrá que demostrarlo.
Quién gana, quién arriesga y quién deberá cambiar
En cuanto a la administración aduanera, en este nuevo esquema, se enfrentará a menos intermediación que exigirá mejor inteligencia aduanera.
En lo que refiere a los importadores y exportadores, es de prever que, si bien tendrán más autonomía, también se verán potencialmente enfrentados a mayor responsabilidad.
Respecto de los despachantes de aduana, cabe esperar –paradójicamente– menos despachos obligatorios, pero servicios profesionales de mayor valor agregado. El despachante que compita exclusivamente por transmitir declaraciones tendrá dificultades. El que venda seguridad, conocimiento y reducción del riesgo, probablemente no.
Finalmente, con relación a los consumidores, la conexión es más indirecta. Si el autodespacho reduce genuinamente los costos de importación, aumenta la competencia entre importadores y simplifica el ingreso de nuevos operadores, una parte de esa eficiencia puede trasladarse a precios. Pero no existe una relación automática entre eliminar un costo empresarial y reducir en igual proporción el precio al consumidor. Dependerá de la intensidad competitiva de cada mercado.
A modo de conclusión
La pregunta que finalmente corresponde realizar es la siguiente: ¿qué clase de despachante sobrevivirá –y prosperará– cuando el cliente pueda elegir no contratarlo?
La respuesta probablemente sea: aquel cuya utilidad económica, técnica y jurídica sea mayor que la obligación legal que antes aseguraba su contratación. Y ello porque el proyecto presentado no elimina al despachante, elimina la garantía legal de que sea contratado. Desde ahora, este profesional deberá justificar su presencia por el valor que agrega.
El futuro dirá.