Existe un dilema con el que cualquier empresario o inversor en Uruguay ha de toparse en algún momento. La DGI le impugna la deducción de un gasto. Usted convoca a sus asesores, analiza el caso en profundidad y concluye que tiene la razón. El fisco también y no se mueve de su posición. Entonces aparece la disyuntiva real: pagar una cifra que considera injusta para cerrar el tema, o iniciar un proceso de reclamación que puede extenderse por años, con costos legales, incertidumbre y energía gerencial que su empresa necesita para otra cosa. 

Esto no es otra cosa que una consecuencia estructural de la asimetría entre quien fiscaliza y quien es fiscalizado. Y es precisamente el problema que Chile decidió abordar con la creación de la Defensoría del Contribuyente (Dedecon) en ocasión de un evento organizado por el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios para conocer la experiencia chilena, compartiendo datos y casos concretos. Aquí se comparte una crónica para el lector y reflexiones que merecen atención.

Un organismo joven, con resultados concretos

La Dedecon nació en 2020 al amparo de la Ley de Modernización Tributaria. Con gran avance a partir de los resultados obtenidos, hoy ofrece servicios gratuitos y 100% digitales: orientación tributaria, representación administrativa y judicial, mediación, gestión de quejas, informes técnicos y acompañamiento a emprendedores. 

Sin embargo, el proceso, hasta llegar a lo que es hoy, no estuvo exento de obstáculos. En el 2010 los derechos de los contribuyentes quedaron recogidos en el Código Tributario. Diez años después, con dudas en distintos ámbitos institucionales y presiones, la Dedecon pasó de ser un organismo que se miraba con desconfianza a ser un referente convocado en el Congreso y en el ambiente tributario de Chile.

Lo que se detectó en Chile puede tener similitudes con la realidad uruguaya. Es que a pesar de los bajos niveles de analfabetismo, la cultura tributaria deja en evidencia que muchas veces quienes firman un documento no tienen claro qué están firmando y nada asegura que, si hubo una omisión, se tenga plena comprensión para no volver a caer en lo mismo. El lenguaje tributario es muy técnico y el contribuyente falla por desconocimiento del tema; para el contribuyente, lamentablemente, sigue siendo dificultoso que pueda avanzar en el correcto funcionamiento de su negocio.

El sistema tributario está diseñado para recaudar, no para explicar

Los sistemas tributarios modernos son eficientes recaudando y fiscalizando. Eso es innegable. Pero no siempre están equipados para acompañar, orientar o defender al contribuyente que, sin ser evasor ni actuar de mala fe, simplemente no entiende lo que le están pidiendo o no tiene los recursos para litigarlo.

En Uruguay, los datos muestran que, en más de tres décadas, frente a las amplias facultades que se atribuyeron a la Administración Tributaria, son escasos los avances en materia de defensa de los contribuyentes.

En consecuencia, los derechos de los contribuyentes no están explícitos en ningún documento institucional. Parte de los argumentos para una negativa ante un proyecto de Carta de Derechos del Contribuyente, es que los derechos ya existen en la normativa. Sin embargo, entre que una norma existe y que un ciudadano pueda ejercerla, hay una distancia enorme. Saber que uno tiene derecho a rectificar, a impugnar o a recibir atención respetuosa no alcanza si no se sabe cómo instrumentarlo. Y para una pyme, contratar una asesoría especializada para cada discrepancia con el fisco sencillamente no es viable.

Un modelo que Uruguay mira de cerca

El Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (Iladt), del que Uruguay es miembro, ya recoge en su Carta de Derechos del Contribuyente la necesidad de que las quejas “se tramiten preferentemente en un órgano independiente que tenga el perfil de una defensoría o procuraduría del contribuyente”. No es una idea nueva: el debate académico local lleva años, con trabajos de referencia como el de Sol Agostino y Natalia Costa, publicado en 2017 por la Universidad de la República.

Lo que aporta la experiencia chilena es algo diferente: la prueba de que es posible, con sus complejidades, sus tensiones y sus logros. Por ejemplo, en mediaciones que evitan procesos que de otro modo durarían hasta ocho años. O cuando muchos contribuyentes enfrentan la misma dificultad, el organismo puede elaborar informes técnicos que señalan problemas sistémicos y proponer cambios que beneficien al universo de afectados, no solo a quien hizo la consulta. También, en informes técnicos que detectan problemas sistémicos y terminan modificando instrucciones de la autoridad tributaria. Y los informes elaborados en casos particulares han terminado siendo utilizados como antecedentes por abogados en litigios posteriores.

La pregunta que queda abierta

¿Necesita Uruguay un organismo de este tipo? La respuesta no es obvia ni unívoca. Requiere definir el nivel de autonomía real que tendría frente al Ministerio de Economía y Finanzas, el perfil de sus funcionarios, su alcance, su financiamiento. 

Lo que sí parece claro, a la luz de los datos, es que la complejidad del sistema tributario no se distribuye de manera equitativa entre quienes deben cumplirlo. Esa asimetría no es una falla moral del sistema. Es una consecuencia estructural que puede —y quizás debe— tener una respuesta institucional. ¿Cuántos problemas de aplicación normativa afectan hoy a empresas uruguayas sin que exista una voz institucional que los sistematice y los lleve a la mesa del debate?

Esta nota se basa en la charla "La experiencia de Chile en materia de defensa de los derechos del contribuyente", organizada en el marco de actividades de la Dedecon y presentada ante el ámbito tributario uruguayo.

(*) Consultor, contador público, socio del Colegio de Contadores, miembro del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y perito habilitado por el Poder Judicial.