De la promesa normativa a la circulación efectiva
Durante más de dos décadas el acuerdo entre la Unión Europea (UE) y el Mercosur fue esencialmente una negociación. Recién después, se convirtió en un acuerdo político. Más tarde pasó a ser un texto jurídico, y desde el 1º de mayo de 2026, con la aplicación provisional del “Acuerdo Interino de Comercio”, comenzó una etapa bastante más compleja: convertir lo negociado en comercio efectivo. Pasar de la teoría a la práctica, y de lo aspirado a lo efectivamente logrado. Es precisamente allí donde aparece la Aduana.
La discusión pública sobre el acuerdo UE–Mercosur ha estado dominada comprensiblemente por los aranceles: cuánto disminuirán, en qué plazos, qué productos tendrán acceso preferencial, qué sectores resultarán beneficiados, cuáles deberán enfrentar mayor competencia y qué productos continuarán sometidos a contingentes o mecanismos de salvaguardia.
Pero esa mirada, siendo importante, resulta incompleta. Un acuerdo comercial no produce comercio. Simplemente porque un tratado disponga que determinado arancel debe disminuir del 20% al 10%, del 10% al 5% o finalmente a cero. Para que esa preferencia llegue efectivamente a una operación concreta deben suceder muchas cosas. Hay que determinar el origen de la mercadería. Clasificarla correctamente. Establecer su valor en aduana. Presentar una declaración aduanera. Acreditar documentalmente el derecho al tratamiento preferencial. Superar los controles correspondientes. Aplicar procedimientos de gestión de riesgo. Eventualmente verificar el origen posteriormente. Coordinar organismos fronterizos. Intercambiar información. Resolver discrepancias administrativas y permitir que el operador pueda recurrir las decisiones de la Administración, entre otras.
En otras palabras, entre la preferencia escrita en el tratado y la mercadería que efectivamente cruza la frontera existe una institución decisiva: la Aduana.
Esa es, en términos simples, la denominada “dimensión aduanera” del acuerdo UE–Mercosur.
Un mercado de dimensiones extraordinarias
Las cifras nos ayudan a comprender la magnitud del desafío. La UE y el Mercosur conforman conjuntamente un espacio económico de alrededor de 700 millones de personas. Antes incluso de la entrada en aplicación provisional del acuerdo, el intercambio comercial era significativo: solamente en 2024, la UE importó desde los cuatro países fundadores del Mercosur bienes por aproximadamente 56.000 millones de euros, y exportó hacia ellos unos 55.200 millones.
Pero quizás sea más interesante observar la estructura de ese intercambio. Más del 81% de las importaciones europeas provenientes del Mercosur correspondieron en 2024 a productos primarios, mientras que aproximadamente el 87% de las exportaciones europeas hacia el bloque sudamericano fueron manufacturas.
Detrás de esos números aparece uno de los grandes interrogantes estratégicos del acuerdo. ¿Servirá simplemente para incrementar los volúmenes de una estructura comercial que ya existe –materias primas en una dirección y manufacturas en la otra–, o podrá utilizarse para construir cadenas de valor birregionales, incorporar tecnología, atraer inversiones y generar nuevas plataformas exportadoras desde el Mercosur?
La respuesta dependerá de numerosas políticas comerciales. Pero una parte considerable dependerá también de algo mucho menos visible: la calidad de las instituciones encargadas de administrar las fronteras.
La Aduana deja de ser solamente “recaudadora”
Durante buena parte de su historia, la función de las aduanas estuvo asociada fundamentalmente con tres tareas: recaudar, controlar y eventualmente, sancionar.
El comercio internacional contemporáneo ha modificado profundamente ese paradigma. La aduana del siglo XXI continúa recaudando y controlando, pero además debe facilitar el comercio legítimo, administrar riesgos, garantizar seguridad, proteger determinados bienes jurídicos colectivos, intercambiar información con otras administraciones y hacerlo, además, sin transformar el control en un obstáculo innecesario al comercio.
El acuerdo UE–Mercosur se inscribe claramente en esta nueva concepción.
Sus capítulos sobre “comercio de mercancías”, “reglas de origen y procedimientos de origen”, “aduanas y facilitación del comercio”, además del “anexo relativo a la asistencia administrativa mutua en materia aduanera”, conforman un verdadero entramado jurídico destinado a hacer operativas las preferencias comerciales.
El punto es particularmente relevante porque la reducción del arancel aumenta, paradójicamente, la importancia de la Aduana.
Puede parecer contradictorio, pero no lo es. Veamos. Si los aranceles disminuyen, podría pensarse que la Aduana pierde protagonismo. Sucede exactamente lo contrario. Cuando dos países comercian bajo el régimen general de “Nación Más Favorecida”, determinar el origen de una mercadería puede tener una importancia relativamente menor en determinadas operaciones. Pero cuando existe un “acuerdo preferencial”, el origen pasa a determinar nada menos que el derecho a pagar un arancel reducido o cero.
Por tanto, cuanto mayor es la preferencia, mayor es el valor económico de demostrar correctamente el origen. Y allí aparece una primera conclusión relevante: la liberalización comercial no elimina el control aduanero; modifica su objeto y aumenta su sofisticación.
La Aduana como administradora de la preferencia
Esta transformación permite formular una idea central para comprender el acuerdo: el tratado crea jurídicamente la preferencia comercial; la Aduana la individualiza y la hace operativa en cada importación concreta.
Una reducción arancelaria establecida en un acuerdo internacional es, inicialmente, una norma general y abstracta. Para convertirse en beneficio económico deberá aplicarse a una mercadería determinada, clasificada en una posición arancelaria determinada, con determinado valor y determinado origen.
La preferencia, por consiguiente, no funciona automáticamente, sino que requiere de una verdadera operación jurídica de aplicación.
Por eso puede afirmarse que las administraciones aduaneras de ambas regiones serán, en los hechos, las grandes administradoras cotidianas del acuerdo UE–Mercosur. Y esto tiene una consecuencia económica muy concreta.
Una preferencia arancelaria nominalmente atractiva puede perder buena parte de su valor si obtenerla implica procedimientos demasiado complejos, costos administrativos elevados, incertidumbre sobre el origen, duplicación documental o demoras en frontera.
Para una gran empresa, esos costos pueden ser absorbibles. Para una pequeña o mediana empresa pueden determinar, directamente, que la preferencia no sea utilizada.
Existe, por tanto, una diferencia fundamental entre tener una preferencia comercial y poder utilizarla competitivamente.
El “origen” será uno de los grandes protagonistas
Probablemente ninguna materia ejemplifique mejor esa cuestión que las “reglas de origen”. El acuerdo establece el marco para determinar cuándo un producto puede considerarse “originario” de la UE o del Mercosur y, en consecuencia, beneficiarse del tratamiento arancelario preferencial.
Desde mayo de 2026, la preferencia puede reclamarse al momento del despacho aduanero, o, bajo las condiciones establecidas, posteriormente. El sistema atribuye además una importancia significativa a la “declaración de origen” realizada por el exportador, esto es, la “autodeclaración de origen”. Y es por ello que, detrás de una cuestión aparentemente técnica aparece un problema económico formidable. Huelga decirlo, pero las mercancías contemporáneas raramente son enteramente nacionales. Así, un producto puede incorporar materias primas brasileñas, componentes europeos, insumos asiáticos, tecnología estadounidense y procesos industriales realizados en varios países. Es por ello que, determinar su “nacionalidad económica” exige reglas.
Por eso las “reglas de origen” son mucho más que una formalidad aduanera, ya que las mismas son las que en definitiva determinan qué cadenas productivas pueden aprovechar el acuerdo y cuáles quedan fuera de sus preferencias.
Bien diseñadas y correctamente administradas, pueden favorecer la integración productiva; pero, mal comprendidas o excesivamente burocratizadas, pueden transformarse en una nueva barrera al comercio precisamente cuando desaparecen las antiguas barreras arancelarias.
Del control exhaustivo a la gestión del riesgo
Otro cambio fundamental es lo que podría denominarse como la “filosofía del control”. La aduana tradicional, tendía hacia una idea relativamente sencilla: controlar físicamente la mayor cantidad posible de operaciones, pero ese modelo resulta incompatible con los volúmenes y la velocidad del comercio internacional contemporáneo. Un puerto moderno, un aeropuerto internacional o una plataforma logística no pueden funcionar eficientemente si cada contenedor, cada documento y cada operación deben ser sometidos al mismo “nivel de control”.
La respuesta contemporánea a dicha circunstancia es la gestión de riesgo. Y ello no significa controlar menos. Significa controlar mejor.
La información disponible permite seleccionar operaciones, identificar patrones, determinar perfiles de riesgo y concentrar recursos públicos donde la probabilidad de incumplimiento sea mayor.
La diferencia conceptual es enorme. El control tradicional pregunta: “¿Cómo controlamos todas las operaciones?”. La gestión de riesgo pregunta: “¿Cuáles operaciones requieren realmente nuestra intervención?”
Esta segunda lógica permite simultáneamente facilitar el comercio legítimo y aumentar la eficacia del control.
En este sentido, el acuerdo UE–Mercosur se conecta directamente con tendencias que ya aparecen en el “Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio” y en los instrumentos desarrollados por la Organización Mundial de Aduanas.
Pero el acuerdo birregional puede avanzar un paso adicional: llevar esas técnicas desde el ámbito puramente nacional hacia una lógica de cooperación entre administraciones.
Un acuerdo formalmente simétrico entre dos bloques diferentes
Aquí aparece probablemente el desafío institucional más importante. Las obligaciones del acuerdo son jurídicamente recíprocas, pero las estructuras sobre las cuales deberán aplicarse son diferentes.
La UE posee un territorio aduanero común, un Código Aduanero de la Unión y décadas de integración normativa e institucional.
El Mercosur, por su parte, posee un importante patrimonio normativo común, un Arancel Externo Común (con muchas excepciones) y numerosos instrumentos de armonización aduanera. Pero su grado de integración operativa y supranacional es considerablemente menor.
Esto significa que una norma formalmente simétrica puede producir consecuencias materialmente asimétricas cuando se aplica sobre sistemas con diferentes grados de integración institucional, tecnológica y administrativa.
La misma obligación jurídica llega –de manera gráfica– a dos terrenos institucionales distintos, a saber: para la UE, muchas obligaciones del “acuerdo” se insertan sobre una infraestructura aduanera previamente integrada, mientras que para el Mercosur, algunas de esas mismas obligaciones pueden funcionar como incentivo –e incluso como presión– para profundizar su propia integración.
Por eso el acuerdo UE–Mercosur puede terminar produciendo un efecto que trasciende ampliamente la relación comercial con Europa: obligar al Mercosur a mirarse a sí mismo.
El verdadero desafío puede estar dentro del Mercosur
Esta cuestión merece especial atención desde Uruguay. Durante décadas hemos discutido si el Mercosur constituye una “unión aduanera imperfecta”, una “zona de libre comercio incompleta” o alguna combinación jurídicamente peculiar de ambas categorías.
Más allá de la etiqueta elegida, existe una realidad difícil de controvertir: el proceso de integración regional conserva excepciones, regímenes nacionales, diferencias procedimentales y grados diversos de digitalización e implementación administrativa.
El acuerdo con la UE introduce ahora una paradoja interesante: para administrar eficientemente una relación comercial preferencial con un bloque altamente integrado, el Mercosur probablemente necesitará integrarse más consigo mismo. Es por ello que, bien manejada, la “presión externa” puede convertirse en un verdadero motor de convergencia interna.
Intercambio electrónico de información, interoperabilidad de ventanillas únicas, procedimientos más homogéneos, coordinación de controles, reconocimiento de operadores confiables, gestión conjunta o coordinada del riesgo y cooperación entre administraciones dejan de ser solamente objetivos deseables de modernización administrativa, y pasan a convertirse en componentes de competitividad internacional.
La frontera también compite
Durante mucho tiempo pensamos la competitividad fundamentalmente en términos de costos de producción, salarios, productividad, infraestructura, energía, tipo de cambio o presión tributaria, pero actualmente debemos incorporar otro elemento: la eficiencia de la frontera. Es así que, dos empresas capaces de producir un bien al mismo costo no necesariamente poseen la misma competitividad internacional si una puede despacharlo en horas y la otra necesita días. El costo logístico es costo económico. La demora es costo. La incertidumbre regulatoria es costo. La duplicación documental es costo. La imposibilidad de anticipar el criterio de clasificación, origen o valoración es costo. Y quizás, el más difícil de medir: la imprevisibilidad administrativa también es un arancel, aunque no figure en ninguna nomenclatura arancelaria.
Por eso las resoluciones anticipadas, la digitalización, la transparencia, los mecanismos de revisión, la coordinación fronteriza y la gestión de riesgo –“instrumentos de competitividad”, que ya se vienen empleando desde la vigencia del “Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC”-, poseen una dimensión económica que excede ampliamente al Derecho Aduanero.
De la “ventanilla única” a la frontera invisible
Existe además una transformación tecnológica que probablemente marque la próxima década. La primera generación de modernización aduanera consistió en sustituir papel por documentos electrónicos. La segunda generación creó sistemas informáticos y ventanillas únicas. Y la tercera generación debería avanzar hacia la interoperabilidad.
El objetivo ya no consiste solamente en que un operador presente electrónicamente determinada información a su aduana, sino en evitar que esa misma información deba presentarse nuevamente ante diferentes organismos o reproducirse innecesariamente en el país de destino cuando puede ser transmitida, validada o verificada digitalmente. El horizonte tecnológico es una frontera en la cual las mercaderías continúan siendo controladas, pero buena parte del control ocurre antes de que físicamente lleguen a ella.
La información viaja antes que el contenedor, y, por consiguiente, el riesgo se analiza antes que el barco atraque o el avión aterrice. Es por ello que –y dicha circunstancia constituye un diferencial relevante– la decisión administrativa puede comenzar a prepararse antes de la llegada de la mercadería.
En términos económicos, la velocidad de circulación de la información comienza a determinar la velocidad de circulación de los bienes.
Uruguay frente a una oportunidad particular
Para Uruguay esta transformación presenta una oportunidad especialmente interesante. Por su escala, estructura económica, tradición jurídica, infraestructura portuaria y vocación logística, el país tiene condiciones para posicionarse no solamente como exportador hacia Europa, sino como plataforma de servicios vinculados al comercio birregional. Pero ello exige pensar la “política aduanera” como parte de la “política comercial”.
La discusión no debería limitarse a determinar qué productos uruguayos obtendrán mejores condiciones de acceso al mercado europeo, sino que también deberíamos preguntarnos qué servicios logísticos podemos ofrecer, qué inversiones podemos atraer, qué “cadenas regionales” pueden utilizar al Uruguay como plataforma y qué ventajas institucionales podemos construir.
En una economía relativamente pequeña, lo que el jurista italiano Norberto Bobbio designaba como calidad institucional (que es diferente de la calidad normativa), puede compensar parcialmente las limitaciones de escala. Así, una aduana previsible, digitalizada y eficiente puede convertirse en una ventaja competitiva nacional.
Un “acuerdo comercial” en un mundo menos comercial
Existe finalmente una dimensión internacional que merece ser destacada. El acuerdo UE–Mercosur comienza a aplicarse en un momento particularmente complejo para el comercio mundial. Las tensiones geopolíticas, las políticas industriales, la preocupación por la seguridad económica, las disputas tecnológicas, la búsqueda de materias primas críticas y la creciente utilización de instrumentos comerciales con objetivos estratégicos están modificando profundamente el sistema internacional.
El comercio ya no se explica exclusivamente por la búsqueda del proveedor más eficiente, sino que importa también –y especialmente– quién produce, dónde produce, con qué insumos, bajo qué reglas y dentro de qué relaciones geopolíticas. En ese contexto, la creación de un espacio comercial preferencial entre Europa y América del Sur posee un significado que excede largamente la reducción de aranceles. Representa una apuesta por diversificar mercados y proveedores, conectar cadenas productivas y preservar espacios de comercio regulado mediante normas acordadas. En un mundo que vuelve a levantar fronteras económicas, dos regiones deciden –con todas sus diferencias y cautelas– reducir algunas de ellas. Y ello no es un dato menor.
La verdadera prueba comienza ahora
Después de más de veinte años de negociación, puede existir la tentación de considerar que la aplicación del “acuerdo” representa la llegada a la meta, pero, en realidad, ocurre exactamente lo contrario. Esto recién constituye el comienzo de la prueba.
Los tratados comerciales suelen juzgarse por aquello que prometen: reducción de aranceles, crecimiento de exportaciones, nuevas inversiones y creación de empleo. Pero deberíamos comenzar a evaluarlos también por otra variable: la distancia existente entre el derecho reconocido por el tratado y la capacidad real de las empresas para ejercerlo.
Allí la “dimensión aduanera” resulta decisiva. Una preferencia que nadie utiliza porque su acreditación resulta demasiado costosa, es una preferencia jurídicamente existente pero económicamente irrelevante. Una simplificación que permanece en el texto, pero no modifica el procedimiento, tampoco facilita comercio. Y una cooperación aduanera que no produce intercambio efectivo de información es apenas cooperación nominal.
El éxito del acuerdo dependerá, por consiguiente, menos de la solemnidad de sus disposiciones que de la cotidianeidad de su aplicación.
Una conclusión: el nuevo arancel puede no estar en el arancel
Quizás la principal enseñanza que deja la “dimensión aduanera del “Acuerdo UE–Mercosur” sea precisamente esa. Durante buena parte del siglo XX, la política comercial internacional se concentró en reducir aranceles. El gran desafío del siglo XXI será conseguir que las fronteras administrativas no reconstruyan silenciosamente las barreras que los tratados eliminaron jurídicamente.
Porque cuando los aranceles tienden a disminuir, el costo de la frontera adquiere proporcionalmente mayor importancia.
El “nuevo proteccionismo” no siempre adopta la forma visible de un derecho de importación. Puede aparecer bajo la forma de una demora, un procedimiento duplicado, una exigencia documental innecesaria, criterios divergentes, sistemas informáticos que no dialogan o decisiones administrativas imprevisibles.
Por eso el desafío que plantea el acuerdo UE–Mercosur es más profundo que vender más carne, automóviles, medicamentos, maquinaria, alimentos o servicios.
Consiste en determinar si dos regiones con historias, instituciones y niveles de integración muy diferentes son capaces de construir un espacio en el cual las mercancías puedan circular con seguridad, pero también con previsibilidad y velocidad.
Y aquí aparece una conclusión quizás paradójica. Durante décadas pensamos que los grandes acuerdos comerciales se negociaban en las cancillerías y se materializaban mediante la reducción de aranceles.
El acuerdo UE–Mercosur puede demostrar algo diferente: los tratados abren los mercados, pero son las aduanas las que deciden, operación por operación, cuán abierta estará realmente esa puerta. Esa será, probablemente, la verdadera medida de su éxito.
El futuro dirá.
Especialista en Derecho Aduanero y Comercio Internacional