El 21 de agosto, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) firmaron un convenio de cooperación para estructurar nuevos proyectos de infraestructura educativa bajo el régimen de Participación Público-Privada (PPP). La CND aportará asesoramiento técnico, financiero y jurídico a lo largo de las distintas etapas de los proyectos.
El convenio abarca dos iniciativas. Por un lado, la ampliación del contrato correspondiente a la PPP Educativa 2, que incorporaría 22 centros, con recursos del orden de US$ 39 millones durante los próximos cuatro años. Por otro, la estructuración de un nuevo proyecto, denominado PPP Educativa 5, cuya cartera preliminar contempla otros 28 centros y supone una inversión inicial estimada de US$ 56 millones. En este último grupo se incluyen escuelas, liceos y centros de educación técnica, además de seis proyectos articulados con la Secretaría Nacional del Deporte, con cuatro polideportivos y dos piscinas, estas últimas previstas en San José y Melo.
En conjunto, ambas iniciativas pueden alcanzar cerca de 50 centros educativos y de infraestructura asociada, entre obras que sustituyen edificios existentes y otras que amplían la oferta. La previsión oficial es que los primeros 22 estén disponibles en 2028 y los restantes 28 en 2029.
Uruguay acumula más de una década de experiencia en la estructuración y ejecución de infraestructura educativa bajo contratos PPP, que incluye tres contratos actualmente en operación y un cuarto proyecto que, pese a haber llegado a una etapa avanzada de licitación, finalmente fue dejado sin efecto. Estos antecedentes ubican al país como un modelo a seguir para la región en el desarrollo de infraestructura por medio de este mecanismo.
Una primera etapa de más de 200 centros
La primera generación de PPP educativas inició en noviembre del año 2015, cuando ingresaron al Ministerio de Economía y Finanzas las iniciativas que darían origen a los cuatro primeros paquetes de infraestructura educativa bajo este mecanismo de participación pública y privada. En conjunto, contemplaban 201 nuevos centros educativos y de primera infancia. Tres de ellos llegaron finalmente a contrato y abarcaron 143 centros. El cuarto, integrado por 58 liceos y escuelas técnicas, fue suspendido en 2021. El cuadro 1 resume la primera etapa de proyectos.
Cuadro 1
Proyecto | Infraestructura prevista | Centros | Inversión inicial aproximada* | Contrato / situación |
|---|---|---|---|---|
PPP Educativa 1 | 44 jardines de infantes y 15 centros CAIF | 59 | US$ 48 millones | Contrato firmado en setiembre de 2019. Obras finalizadas y centros en operación |
PPP Educativa 2 | 23 escuelas, 9 polos educativos tecnológicos y 10 polideportivos | 42 | US$ 78 millones | Contrato firmado en diciembre de 2019. Obras finalizadas y centros en operación |
PPP Educativa 3 | 15 escuelas y 27 centros CAIF | 42 | US$ 40 millones | Contrato firmado en setiembre de 2022. Actualmente en operación |
PPP Educativa 4 | 42 liceos y 16 escuelas técnicas | 58 | US$ 140 millones | Proceso dejado sin efecto por Codicen en febrero de 2021 |
Total | 201 | US$ 306 millones | 143 centros correspondientes a contratos concretados |
*Inversiones estimadas informadas en los estudios de factibilidad en la página web del MEF para los cuatro llamados, por lo que no necesariamente coinciden con el costo final, financiamiento o pagos contractuales posteriores.
Construir y mantener: la lógica detrás del modelo
Una de las características centrales de estos contratos es que la PPP no se limita a financiar la construcción de nuevos centros. Los proyectos fueron planteados bajo un esquema DBFO (diseño, construcción, financiamiento y mantenimiento) durante un período de 22 años. El contrato cubre entonces no solo la generación de nueva infraestructura, sino su conservación posterior, lo que modifica los incentivos respecto de una contratación tradicional de obra pública. Cuando quien construye una infraestructura también debe mantenerla durante la vida del contrato, el costo relevante deja de ser solamente el de la obra inicial. La calidad de los materiales, las soluciones constructivas y los requerimientos futuros de conservación pasan a formar parte de una misma ecuación económica.
A ello se suma el mecanismo de pagos por disponibilidad. Una vez que los centros entran en funcionamiento, la administración realiza pagos asociados a que la infraestructura y los servicios contratados se encuentren efectivamente disponibles de acuerdo con las condiciones establecidas contractualmente. A estos pagos se les aplican deducciones en caso de no cumplir con los indicadores de desempeño definidos. Hace algunos meses, en una columna anterior publicada en el semanario, analizamos precisamente el desempeño de los concesionarios bajo este esquema, constatando elevados niveles de cumplimiento y, en consecuencia, niveles relativamente bajos de deducciones aplicadas a los contratos.
El Estado no deja de prestar el servicio educativo. ANEP e INAU continúan siendo responsables de la educación y de los servicios de atención a la primera infancia, mientras que el contrato PPP concentra determinadas responsabilidades vinculadas al diseño, financiamiento, construcción y mantenimiento de la infraestructura.
Una elevada capacidad de ejecución una vez cerrado el contrato
La PPP Educativa 1 comprendió simultáneamente la construcción de 59 centros, distribuidos en buena parte del territorio nacional. Su contrato se firmó el 6 de setiembre de 2019, las obras comenzaron ese mismo mes y el último centro fue puesto en operación en agosto de 2021. La PPP Educativa 2 implicó otras 42 infraestructuras, entre escuelas, polos tecnológicos y polideportivos. El contrato se firmó en diciembre de 2019 y posteriormente se desplegó la construcción de los distintos centros.
Una vez superadas las etapas de estructuración, licitación y cierre financiero, el modelo permitió ejecutar de forma relativamente simultánea decenas de obras dispersas territorialmente bajo un mismo contrato en un mismo momento del tiempo. Para políticas públicas que requieren una expansión rápida y relativamente estandarizada de infraestructura, esa capacidad de empaquetar un número importante de activos dentro de un mismo contrato constituye una de las principales ventajas potenciales de una PPP.
El otro lado de la experiencia: los tiempos de estructuración
Las cuatro iniciativas ingresaron al MEF en noviembre de 2015. Sin embargo, el primer contrato se firmó en setiembre de 2019 y el segundo en diciembre del mismo año. La PPP Educativa 3 recorrió un camino más largo, donde la licitación fue publicada en enero de 2018, la adjudicación provisional ocurrió en junio de 2019 y el contrato terminó firmándose el 1º de setiembre de 2022. Desde el ingreso de la iniciativa inicial hasta la firma contractual transcurrieron, por tanto, casi cuatro años en los dos primeros proyectos y cerca de siete en el tercero.
La razón está vinculada en buena medida con la propia naturaleza del instrumento. Antes de la adjudicación de un contrato PPP deben analizarse aspectos técnicos, jurídicos, presupuestales y financieros, evaluar su valor por dinero, asignar riesgos entre el sector público y el privado, elaborar los contratos, licitar y, posteriormente, alcanzar el cierre financiero. Las PPP pueden acelerar el despliegue de una cartera de obras una vez firmado el contrato, pero no la fase previa. Es la principal restricción que enfrentará el cronograma anunciado para 2028 y 2029, sin perjuicio de que la experiencia previa desarrollada por los equipos técnicos de ANEP, CND, MEF y OPP, permita acelerar el proceso durante la etapa de estructuración.
El cuarto proyecto se estructuró, pero no llegó a la firma del contrato
La PPP Educativa 4 siguió el camino inverso, y era el proyecto de mayor escala, con 42 liceos y 16 escuelas técnicas. Se realizaron estudios de factibilidad, de valor por dinero, modelización financiera y viabilidad presupuestal. El llamado público fue publicado en abril de 2018 y dos consorcios presentaron ofertas en noviembre de ese año. Incluso el segundo sobre de las ofertas fue abierto en enero de 2020. Sin embargo, el 9 de febrero de 2021 el Codicen resolvió dejar el proyecto sin efecto. La ficha pública del MEF consultada registra la decisión de dejar sin efecto el proyecto, aunque no desarrolla allí los fundamentos que llevaron a adoptarla. Por ello, no corresponde atribuir la cancelación exclusivamente a motivos económicos, financieros o técnicos a partir de esa información.
De las primeras PPP al nuevo proyecto anunciado
Más de una década después del ingreso de aquellas primeras iniciativas, el instrumento vuelve a la planificación de infraestructura educativa, esta vez sobre una base instalada. Existen tres contratos en funcionamiento, equipos públicos con experiencia en su implementación y supervisión y una trayectoria acumulada entre las entidades públicas involucradas. La propia CND señala que la experiencia adquirida en la estructuración y el análisis de los modelos financieros de los tres contratos en operación es la base de esta nueva etapa.
La experiencia también señaló los puntos críticos: la duración de la estructuración, los procesos de cierre financiero, la adecuada asignación de riesgos, la capacidad de supervisión durante décadas y la necesidad de conservar flexibilidad frente a cambios en la demanda educativa.
Los 143 centros de los tres primeros contratos ya demostraron que el instrumento funciona y responde a las necesidades de la sociedad. Lo que queda por probar es si la década de aprendizaje permite estructurar en menos tiempo y si el costo de mantener la infraestructura a lo largo de su ciclo de vida termina generando valor para el Estado y sus usuarios.
(*) Socio - Director de AIC Economía y Finanzas.